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【新闻背景】
“小心啊！今天来接访的人多，千万别讲是哪里来的啊！”11月24日一早，我跟来京上访农民许永年去国务院信访办。路上，他接到了这个语气急促的电话。
许永年62岁，是福建厦门海仓镇霞阳村村民，来北京反映村干部卖地问题，我们是在社科院农发所碰上的，他来找于建嵘。
于建嵘从事社会冲突研究，常到下边跑，跟农民接触。这两年，光农民给他的控告信就收到两万多封。有的上访农民还三更半夜摸到他在北京通州区农村的家，老许就是自己摸上门的。
“我一点儿都解决不了他们的问题，惟一能做的就是听他们倾述。听的时候我想：为什么信访量连续11年增长？上访究竟给农民带来了什么？信访引发的冲突原因在哪里？政治后果又会怎样？直到今年5月，我才下决心做一个定量定性分析，对我国的信访制度状况进行系统调查。”于建嵘说。
“信访成了块遮羞布，以前羞地方，现在羞到了中央。”信访问题，已是社会焦点又是敏感的话题。11月，于建嵘的调查报告《信访的制度性缺失及其政治后果》一披露，闻者哗然。
去年，本报报道过于建嵘《让农民自己讲话》。“有人骂我今年就变了，是不是想取消信访，不让农民讲话了。总之，批评和误解的声音很强，我感到自己像是在孤军奋战。”
读完于建嵘的调查报告后，我又跟上老许去信访办和上访村，看看他们到底是怎样上访的。
“既然政府设了这个部门，就是叫老百姓来反映问题的”
国务院和全国人大信访办是一门二牌，人称“两办”。
“两办”在北京市永定路西街的一条死胡同里。果然，离老远就见巷口聚集了很多人，路边停着辽宁、山西、河南等地来接访的警车。
一些穿深色衣服的男人堵在巷口，见人朝里走就问：“你哪里的？”，或把人拦住：“把身份证拿出来。”问到老许时他没答话。
“问你呢，老头子。”有人指着他喊道，老许还是不吭气，往里走。眼看挤过巷口时，有人朝他屁股猛地踹了两脚，老许趔趄了几下，站稳。然后又使劲儿地挤过了巷口。
“两办”大厅里熙熙攘攘，人头攒动，空气混浊，有点像火车站售票大厅。一共开了6个窗口，窗口上方标着一溜儿省份名，上访的人站在自已省份的窗口前排队，交材料、领表格，上访人管这叫“挂号”。
一个30多岁的妇女瘫坐在地上，双手抱头，哭哭啼啼。她披头散发，裤子也破了，露出里边的红毛裤。“刚才在路口，她被接访的打了头。问她哪里的她不说。”
“那就讲嘛，省得挨打。”我说。
“不能讲！讲了会被截访的拉走。”好几个人同时告诫我。
她的丈夫排在老许身后。我问他们是哪里的，说是山东的，来告村官。
我指着地上的女人说：“又花钱，又受气，别告了。”
男人面无表情，眼睛死盯着窗口，没说话。
“来北京上访几次了？”我问。
“7次。”他答。
“不耽误干农活吗？”
“现在冬闲，地里没活，就上来了。”
9点，正式开始“挂号”。不断有人站在排队的人身边攀谈：“哪里的？”、“反映什么问题啊？”上访者称接访者是“截访”。在大厅里，差不多有三分之一的人是来接访的，他们从各省来，多是中青年男人，衣着整齐，有的手里拿着喝水的杯子，到处转悠。而来上访的人各式各样，有人甚至穿着开花棉袄，腰间系根绳，一根棍子挑着行李；有的人拄着拐，还有人是给抬进来的。
突然，大厅里一阵骚动，一伙人扭打成一团儿。混乱过后，有个拄拐的人头被打破，血流到地上。一个六七十岁的老太太，拄着一根棍子，用陕西话大声嚷嚷道：“在家打，来北京还打。让不让老百姓活哩！”她举起棍子，像疯了一样往上冲，棍子被人折断。
老许身旁也站着一个男人，软磨硬泡地问：“哪里的？哪里的？”瞥见老许手里的材料后，他立马高兴了：“啊，原来是福建的。你也别怕，福建没来人接访。”接访的人只管本省的上访者。第一次来北京上访，老许也是被接回去的。“一共上来4个干部，从福建坐飞机来，坐飞机去。说好了一定解决，回去把我丢在家里又不管了。”两次上访，老许花掉家里八九千元钱。
旁边队里，几个人围住一个50多岁的男人劝说着，他们讲的是安徽话：
“回去，回去，我们回当地解决去。”“哎哟哟，我就是当地没得到解决，才跑北京来。要是你们能解决，我跑北京做什么？”
“你来这儿，也解决不了。”
“既然政府设了这个部门，就是叫老百姓来反映问题的。”
劝不动，几个人就动手拉。被拉的男人不急不恼，只是用力甩开拉着他的手。然后双手一抱拳道：“各位，对不起了！”又回队里站排。
“老太太，走吧，咱们吃饭去。”一个接访的人，正竭力哄劝一个老太太。
“不去！”老太太一扭头道。
“你看，马上就到11点，排不上你了，咱们吃饭去啊。”
“不去！”老太太不再搭理他。
差一刻11点，老许排到了，他交上材料和身份证，里边的人往电脑录入登记，然后递给他一张表。老许填完后说：“下午还得来排队，交表。”
“这一屋子人全是来告法院的。要么不给你立案，要么怎么打都肯定是你输”
出了“两办”，我跟老许回上访村，一大群上访的人都往陶然桥南走。走了一站地，到了一片居民区，有栋楼上挂个牌“东庄”。路边，有人在卖中央机关、新闻单位通讯录，有人支张桌子替人写材料，还有人家的窗户上挂着替人上访、打官司的招牌。
两个穿黄胶鞋、戴蓝呢帽的壮汉站在背风向阳的墙角，翻看着什么。老许跟他俩儿招呼道：“怎么样上午，表拿到了吧？”
“哎呀呀，别提了！我们地方截访的堵门呵，根本没进去，身份证也给抢走了。”
“你看看。”其中一个抬起胳膊，衣袖露出一道大口子。“真凶！拖我俩儿上车，我俩儿死活不上，跑掉了。”他边说边从地上的化肥袋里扒出上访材料。
另一个笑嘻嘻地说：“截访的骂我俩儿，来上访，你们脑子里有蛆啊！”
出了居民区，走到一片草地和小树林边上，碰见一个满头白发的老太太，身上挂了四五个包。老许问：“你也来上访？”见人搭话，老太太卸下身上的袋子，就势坐到地上。
“东家推西家，西家推东家，我都上访多少年了。”她有气无力地道。
“你住哪啊？”
说夏天住小树林，冬天睡南站候车室。“天天夜里11点往外头撵，3点才让回去。”西北风夹着沙土一阵阵地吹打着人脸。她眯着眼叨唠着：“谁来救救俺吧！救救俺吧！”
猛地，老太太睁大了眼睛，直勾勾地盯住我，问：“同志，你是哪儿的？是中南海里的？”说罢，她又匆忙从包里掏出一摞打字复印的白纸。
在一堵距铁路十来米的墙边，几个人正用木杆搭窝棚。我把头伸进一个搭好的小棚子里，里边坐个抽烟的男人，他们一家三口从江苏来。女人的手和脸皲裂，不停地淌着清鼻涕，说是花了25元钱买了块塑料布，搭起这个小棚子。“今天我们去人大了。”她还挺高兴。
“在这儿过冬？”
“没得办法啦，房子没了，地也没了。我们就是来告那些土霸王，让我们有家不得归。”
上访村到了，它也在铁路下边，是一片杂乱拥挤的砖房。进出南站的火车昼夜不停地驶过，火车经过时“轰轰隆隆”地震得地动屋摇。
30来岁的刘群替人管房子，他也是上访农民，在上访村住了3年。他说上访的人越来越多，尤其是去年和今年。“一开始就一两家，现在二三十家。‘呼呼’地上人，天天还能住满，得有2000人哩。”因为离“两办”和高法信访办近，宿费便宜，一宿3块，这里就成了上访人聚集地之一。
刚进村口，就被一个白发白胡子老者拦下，他颤巍巍地拿着一张纸，要人帮他拨个电话。纸上是驻京新闻单位电话表。他指了一个号，我替他拨通。
“喂，”他讲很重的方言，大意是问人家收没收到他寄的材料，一句话还没说完，对方就把电话撂了。“天天打，天天打。”看电话的女孩不耐烦。上访村的房子里全是简易大通铺，一间十来平方米的屋子，能挤20多人。从东北来的于德水坐在床铺上说：“俺们来上访，就是想要个判决书。”
拆迁扒房子，他和开发商没达成协议，结果被强迁。“把俺家东西都拉走了。上法院打官司，不给判决书。一股火，我的青光眼也给急瞎了。”
他不停地眨巴一双什么也看不见的眼睛说：“俺们是月月交表，天天去信访口等，二十多天才叫了一个号。多急人啊！俺又不能闯门，那样犯法。俺是8月8日来的，这都多少天了。我一个瞎子，能有什么办法？”
屋里很快挤满了人，我手上、包里也被塞满了材料。刚坐一会儿，几个女人又把我拉到隔壁房里，郑重其事地说：
“你去反映反映，截访的人抓人、打人怎么就没人管？‘两办’我们都不敢去了。”还说她们的一个访友上午被打，是用胶皮管子打的，鞋都给打掉了，现在人在医院里。
“中央既然成立了信访办，就得让访民进去，就得接我们的材料啊。”
“我怀疑信访口的人，被各省买通了。为什么告到这里，推到那里，让我们在北京转圈子？”
我问他们怎么不去法院打官司。
“你瞅瞅，这一屋子人全是来告法院的。要么不给你立案，要么怎么打都肯定是你输。想向上一级法院申诉，人还没到，人家电话早打过去了。”
她们又拽来一个老太太，老太太赶快说：“俺们大队书记的亲戚给人杀了，书记托了个梦，说人是我儿子杀的。把我儿子抓起来了，现在还在沈阳大狱里圈着哪，都13年了，真杀人的人还搁外头待着呢。”
“没证据，怎么会判？”我问她。
“要是真有证据，我儿子早给崩了，还能关到现在？”她说表交了，但等了一个月也没喊到号。听别人说话时，我瞥见她双手合掌，嘴里嘟囔着，冲墙又叩又拜。
“我们的任务，就是尽量不要让我们本省的人到窗口登记”
“既然连门都进不去，别告算了。”在上访村，我劝他们。
“我们依法上访，大老远地来了，门都没进，能死心吗？”
“中央政策，国家法律，都好！可下边就不执行，这不是逼老百姓上访吗？”
“党中央听不到访民的声音了，我们要想尽一切办法让中央知道。”
在上访村，一个女上访绘声绘色地给我讲了个故事：
“头年我来上访，在前边桥洞底下住了一些上访的。有一天，来了个人，穿得可板整了，后来俺们才知道是×××的秘书。”
“你怎么知道的？”我打断她。她口气笃定地说：“我当时就在旁边看的，他一边还站了一个警卫人员。他问：你们来上访都是什么事啊？大伙儿就把上访材料拿来给他看，他看了老长时间才走。过了大概半个来月，‘两办’门口的墙上，有人贴了一张纸，是中央领导下的批文，写了3条，全是维护俺们上访人员权益的……”
于建嵘及课题组曾对632位进京上访的农民进行问卷调查，有90．5％上访人的目的是为了“把问题反映到中央，让中央知道情况”；88．5％的人是为了“给地方政府施加压力，以求问题的解决”；81．2％的人“也知道中央不会直接解决，但可以得到批文”。
我问刘群，在上访村，见没见过有人拿到了中央领导的批文。
“3年了，我没见过一个。能拿回一张带‘回执’的单子，就已经不得了了。”
他说自己来告地方乱收费问题。“光填表，不管事，农业部我跑了不下20趟，最后也告烦了，冤死拉倒！开始有几个村扒钱（筹钱）叫我上访，看我总告不赢就不管了。我也没脸回去，回去也怕打击报复。”
“我算幸运，能在这儿找个活干，有口饭吃。有的人上访花光了积蓄，连回去的路费也没有，天天捡烂纸卖。有人没能熬下去，最后精神崩溃，天天坐在铺上扬着脸，破口大骂。还有的夜里不睡觉，一会儿哭，一会儿笑。”
在上访村里，女人多哭诉个人冤情，男人多探讨信访问题。一个戴眼镜的男人，用四川话跟我说：“跟你讲吧，但凡来上访的，没几个不懂法，虽然不很精通。他们以为手里有事实和法律依据，相信了依法治国，才拼命跑来上访的。”
“你可以天天来排队，填表交表，就是不解决问题。好像一个魔术大师在台上耍魔术，台下人在看，看懂的人知道这个是假的，不看走掉了。不懂的人又来看，还拼命挤上去看。可怜啊！最后，有人想回也回不得了。”
“怎么回不得呢？”
“信访上有规定，叫‘分级负责、归口办理’。我告的就是地方狗官，我从虎口里逃出来上访，结果你又把我送回去，他会放过我吗？恨不得一口吞掉，整死你。好天真喔！好吓人喔！”他摇晃着头，连连叹息道。
一个人指着自己灰白的头发说：“10年了！我从一个满头黑发的小伙子，访成了个半老头子，问题还没解决。在上访路上，我亲眼目睹了多少人忍饥挨饿，被打、被抓、被关。上访不但是条不归路，而且是一条死路。”
“哇———”地一声，屋里传出一阵哭声。一个女人抢过话头，边哭边讲，语速极快。她说自己的弟弟被人打死了，地方公检法漏法、漏罪、漏刑。“我要求不高，就依咱国家当今的法律处理就行，尸体要法医鉴定，凶手要抓起来判刑……”
她拉开外衣，露出一只尼龙口袋，眨眼间，掏出一摞纸。
“都藏在怀里，见到领导人，我随时随地发一份。”
“你能见到领导人？”
“我天天告，日日访，没有一天停留的，哪个部门没跑到，整个北京城我跑了多少圈了。白天不想吃饭，晚上不想睡觉，半夜也在想办法，我现在到处摸门。”上访人称找别人的家为“摸门”。
“摸着了吗？”
“摸着了。卫兵把我拦下，但材料接了。警察把我弄到派出所里，一天一宿只吃了一个盒饭。”
她的眼泪“唰唰”地流，边抽泣边说：“谁愿意跑到人家门口招讨厌？谁愿意忍受这份饥寒？没苦没难的，谁不老实在家待着？我一天生活费只4块钱，3块交宿费，一块买馒头，每天捡烂菜叶子吃。看看住在这里的人，哪个不是天天哭天抹泪的。”
“如果还没解决，你怎么办？”我问她。
“反正回去也不得好，活着也受罪，死不了，我就猛告。北京告不下，我告联合国去！”
于建嵘的调查报告里有如下数据：一：您因上访，有没有受到打击报复？
55．4％的因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走；53．6％的因上访被干部指使黑社会的人打击报复。
二：您对上访效果不满意，打算怎么办？
受到打击后，表示要继续上访，不达目的决不罢休的占91．2％；跟贪官污吏拼个鱼死网破的占87．3％；宣传政策和法律，发动群众依法维护自己的合法权益的占85．5％；还有53．6％的表示要“做点让干部们害怕的事”，而表示“不上访，认命了”的只有5．8％。
三：2003年国家信访局接待群众集体访批次和人次，分别比上年上升。同时，更为激烈的抗争活动也时有发生。
下午，我又跟老许回“两办”排队交表。人比上午稍少，一些接访的人跑到大厅门外抽烟、换气。我问一个接访干部，他们省一共来了多少接访的。他说除了省里，一个县还来了五六个，算算有多少个县吧。
他又说：“我们也很辛苦的。住的地方离这15公里，早上5点，天黑着，就得爬起来，坐车往这儿赶。一天都得在这儿，下班才能回去。有的人工作方法不对头，天天要吵架骂人的。”
我问干吗非要接访？他答：“我跟你明说了吧，上访量大，领导有责任，中央要说他的，所以派人来接访。年底了，哪个地方信访量大，都不是什么好事情。”
“领导叫来就来呗，反正只待一个月，再过十多天就可以回家了。总之，我们的任务，就是尽量不要让我们本省的人到窗口登记。”接访是一项浩大的财政开支，据报道，四川每“接回”一个上访者，来回要花费上万元。
老许排到窗口，交上表后接到一张比名片稍大的纸，上边写着国土资源部人民来访接待室的地址。这地方，他已经去过4次了。
“现有的信访制度存在重大缺陷，已不适应市场经济环境。”
于建嵘及课题组在上访村，曾做过这样的实验（调查）：接待第一天刚到的上访者。
“他们背个包，风尘仆仆、千里迢迢地来了，个个对上访充满信心。来向党中央反映问题，来向党中央讨公道。我们问感觉怎么样啊？一般都很激动：党中央欢迎我们来反映下边的腐败啊！我反映的问题，中央肯定会查处。我们说，好好，没问题！7天后咱们再见一次。”
7天后的调查表明：刚进京上访的农民认为“中央真心实意欢迎农民上访”的人数下降，而认为“中央怕农民上访”的人数则上升，多数认为“会打击报复上访的人”。
“从早几年听到的‘中央是恩人’，到直接质疑高层的这一变化，是非常值得警惕的。信访制度，带来国家政治权威和认同性的流失。”于建嵘直言道。
通过对两万多封上访信分析，于建嵘发现：近八成的上访问题是土地问题。“在土地纠纷中，地方政府就是受益者之一，怎么能指望它来解决问题，老百姓又怎么能信服？现有的信访制度存在重大缺陷，已不适应市场经济环境。”
信访，在上世纪80年代平反冤假错案时，确曾起过作用，政治问题用政治手段解决，但现在是利益问题，怎能用政治手段解决？信访办，责重权轻，机构繁多，归口不一，对信访案件只是层层转办，但老百姓并不清楚信访办的权限。据对进京上访农民调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。原来的上访问题还没解决，上访过程又引起新的冲突，信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。
于建嵘说：“由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级，在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。”自2003年10月以来，在北京上访村流传的一份《上访人员上议书》中写道：地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失”。
“少数地方党政对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。其一，使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加。有近一半的农民进京上访的主要目的就是因为政府打击、拘捕领头上访的农民。而为了减少因上访所遭受打击或政治迫害的风险并引起高层的重视，在法不责众的意识影响下，许多农民就会动员更多的人参与上访。后果之二就是政治激进主义在信访者中产生并获得迅速繁殖的社会土壤。”
“假如我们不能在民众中树立对法律的信心，那对我们国家的未来将是灾难”
于建嵘的观点引起轩然大波。
一些人不这么看，认为信访是个解压阀，能释放民怨。
“我说你错了！恰恰不是减压，而是在加压，积压民怨。原先是怨地方，现在是怨中央，最后一线希望也没了。”于建嵘说。
还有学者拍桌子道：信访，是中国特色的政治参与方式，要加强信访，让老百姓有说话的权利和地方。
“我问他们：你接触过几个上访人，看过几封上访信，到没到过上访村，上访问题有多少得到解决了？你没接触，怎么知道上访人的苦难，而这苦难又是怎么造成的？最好自己去体验一下上访者的辛酸，看你还说不说这些屁话了。”
为了了解上访者的感受，于建嵘找了个问题，亲自跑到中央某部委的信访办上访。
信访办一般都设在偏僻的地方，光找地儿就得花些功夫。“从小窗口里喊号，就像叫犯人一样。我进去，接待我的是一个老头。他接了材料，也不登记，溜了一眼说：回去，回你们湖南省解决。我说，我就是从湖南上来的，没解决才来。他不耐烦地说：我怎么办，我有什么办法？我说，你能不能打个电话过去？他眼珠一瞪，说：给你打电话，长途话费谁掏？
“一个上访者，要受多少白眼和委屈，人格受到侮辱时，他们心中会产生怨恨。这哪里是让老百姓讲话，这是在抽老百姓的耳光！这是怎样的讲话，这是劳民伤财、误国误民的讲话！我们还是给老百姓一个合法而又起作用的渠道讲话吧。”
采访中，于建嵘反复强调这样的观点：
“我们不能让老百姓寄希望于人治，寄希望于某个青天、好人帮他们伸冤，而是让他们寄希望于法律体制。加强信访，不如加强司法。让老百姓相信法律，说服民众对司法的信心，靠司法公正解决问题，由对公民的行政救济改为司法救济，这才是惟一的正道。
“信访办可以存在，相当于民意上达的信息反馈部门。老百姓照样可以上访，但政府不再派人接访，不再按信访量给各地排名，取消信访责任追究制。
“信访部门应该明确告诉老百姓：我解决不了你的问题，也没人给你批条子。减弱信访的权利救济功能，降低老百姓对信访的预期。同时，还要给老百姓指出一条道：最高法院可以在各地设立告诉、申诉案件受理厅，降低诉讼费和收费，你去那里解决问题。法院必须下判决书，必须在期限内给答复，必须建立问责制，必须依法查处信访人迫害案等等，让司法，真正成为老百姓的救济底线。”
然而有人在骂于建嵘太迂腐，老百姓告的就是司法腐败，你还要加强司法。
“司法确有腐败，难道强化信访，就能保证信访不腐败吗？在眼下的中国，难道还有更好的出路吗？正因为司法有腐败，所以，才要全社会盯住司法，监督它。真正依法办事，好多上访问题也就不存在了。假如我们不能在民众中树立对法律的信心，那对我们国家的未来将是灾难。”
前不久，于建嵘出访了一趟，他说有一点感受特别深。他问过许多农民相同的问题：
“假如农会不给你贷款，腐败了，你怎么办？”
“不可能啦。”都这么答。
“就是腐败了，你怎么办？”
“那我告到法院去。”
“法官也腐败了，你怎么办？”
“不可能啦。”又是这么一句。
一再追问后农民答：“那我找区议员，他会去指责法官。”
“区议员也腐败了，你怎么办？”于建嵘还接着问。
“不可能啦。”被问急了，答：“那我下次不选他。”
于建嵘这样设想：“我们通过树立国家司法机构的权威，把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。最终把信访集中到各级人大，通过人民代表来监督一府两院的工作。”
听说新的《信访条例》将在年底出台，于建嵘表示非常担心。
“有关部门提出的《信访条例》修改稿，虽较原条例有进步，但没有真正体现信访制度的改革方向，反而从部门利益出发试图强化信访机构职权，并且规定了许多明显违反《宪法》的禁止性条款。应当预先组织专家、学者和实际工作者进行充分论证，并可以考虑组织公民广泛参与讨论。”
“假如新的《信访条例》出台，起码几年内不能改动。等着看吧，不知又要积聚多少民怨，又要有多少人走向上访不归路。”
12月3日，在北京缸瓦市前英子胡同的国土资源部人民来访接待室里，我见到了两位从福建来的干部，他们是来接老许回家的。
（文/董月玲，摘自2004年12月08日中国青年报）
【时评】中国信访制度批判——著名学者于建嵘在北京大学的演讲
（于建嵘，1962年生于湖南衡阳，2001年7月毕业于华中师范大学，获法学博士学位。现为中国社会科学院农村发展研究所研究员。主要著作有《岳村政治》等。本文为于建嵘应燕南讲坛邀请于2004年12月2日在北京大学所作演讲全文，经本人审阅）
最近，我主持的课题组发表了一份题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，受到朝野关注并引发了一场有关信访制度何去何从的争论。国内最具影响的媒体《南方周末》对此评论说：“于建嵘在这场争论中是比较孤独的一个。他的‘弱化信访权利救济功能’观点遭到了强有力的质疑。有人认为是不考虑中国国情的理想主义，更有人认为是迂腐。”虽然我对许多媒体的相关报道并不完全认同，却不得不承认上述有关我目前处境“孤独”的描述是比较客观的。的确，在我每天接到的数十个电话或邮件中，虽有人对我表示关心和慰问或求助，但鲜有明确表示同意我观点的，更多的是不满或指责。这样的指责主要来自三个方面，其一是国家信访系统的官员，特别是那些要求强化信访的官员，就有地方信访官员从南方飞到北京来，其目的就是要当面指责我：“如果不给我们信访部门实权，那老百姓的冤屈如何才能解决呢？！”。其二是那些称之为公共知识分子的学者如康晓光等人，他们的理由是中国是一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现；其三是一些信访群众和具有社会底层关怀的学者。有一位打算到北京来上访江西农民给我写信说，如果没有信访了，中央如何才能帮我们解决问题呢？就连我十分敬仰的秦晖教授也在电话里质问我，“如果取消了信访制度，人民还有说话的地方吗？”
面对如此多的批评和质疑，我感到有必要作一些回应了。正因为如此，我特别感谢北京大学的燕南讲坛为我提供了这样一个陈述的机会。我的基本观点仍然是，现行信访制度已成为了祸国殃民的遮羞布，必须进行彻底的改革。我今天要讲两个问题，其一，调查结论；其二，改革设想。
一、调查结论
我对信访制度最初的关注是在1999年。当时，我在调查湖南农民维权抗争时就感到信访制度存在重大的缺陷。因此，在近几年发表的论文中，我提到过要改革信访制度。但由于那些调查并不是针对信访制度进行的专项研究，分析样本也是区域性的，缺乏有说服力的证据。为此，2004年5月至10月，在国家软科学的支持下，我组织了一个课题组对我国的信访制度状况及改革方向进行了专项调查研究。此项调查包括对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈、分析了来自全国各地的2万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及进住“上访村”体验生活等形式进行。通过调查，我认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。
这些缺陷主要有三个方面：
（一），信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。
现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况。
其一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0．1%，地级上升0．3%，而县级却下降了2．4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10．7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20．6%、29．9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20．2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99．4%和94．9%。中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从我们对进京上访的农民问卷调查可以获得证实。
表一说明，目前党中央国务院在进京走访的农民心目中还有较高的地位，有49.5%的人认为党中央国务院还有很高或较高的威信。而中央以下的各级政府的威信已直线下降，其中，认为省级、市级、县级、乡级党政威信很高和较高的分别是较低或很低的分别为24．6%，4．5%，1．7%，0．7%。
其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有，国家信访局、人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。
表二通过对56位第一次进京上访的农民在不同时期的对比性调查发现，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94．6%，而七天后则下降到39．3%。而认为“中央怕农民上访”的则从7．1%上升到58．9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1．8%上升到60．7%。另据对632位进京上访农民调查，有7４．２%的认为，包括党中央国务院在内对他们所反映的问题“都推来推去”没有决心解决。从早几年听到的“中央是恩人”到直接质疑党中央和国务院的这一变化，是非常值得警惕的。这在很大程度上说明了，进京上访成为了中央政治权威流失的重要渠道。
（二）、信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。
现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。
第一，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂。表三对632位进京上访的农民的调查说明，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案之类的请求，而且关系到农村工作的各个方面。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加问题解决的难度。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。
第二，从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的。首先，各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是其主要原因。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，占总数的63．4%，其中法院不予立案的有172位，占42．9％；认为法院不依法办事而判决其败诉的220位，占54．9％；认为法院判决胜诉了而没有执行的9位，占2．2％。其次，也与依靠“清官”为民作主的社会传统有相当大的联系。表四表明，有90．5%的是为了“把问题反映到中央来，让中央知道情况”；88．5%是为了“给地方政府施加压力，以求问题的解决”；69．2%是为了“引起中央机关的重视，问题可以直接解决”，81．2%“也知道中央不会直接解决，但可以得到批文”。这表明，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。
在一定的程度上，信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
（三）、信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。
现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。虽然在第一次全国信访工作会议上确定了“分级负责、归口办理”的基本原则，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到一定的作用也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心，令人发指。表五说明，有55．4%的农民认为因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走，有50．4%的农民认为其因上访而被关押或拘留，有53．6%的农民认为因上访被干部指使黑社会的人打击报复。
少数地方党政对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。其中之一，就是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加。有近一半的农民进京上访的主要目的就是因为“政府打击、拘捕领头上访的农民”（见表三）。而为了减少因上访所遭受打击或政治迫害的风险并引起高层的重视，在法不责众的意识影响下，许多农民就会动员更多的人参与上访。2003年国家信访局接待群众集体访批次和人次，分别比上年上升41%和44．8%。其中，50人以上的集体访批次和人次，分别比上年上升33．3%和39%；单批集体访人数最多的达到800多人。同时，更为激烈的抗争活动也时有发生。
后果之二就是政治激进主义在信访者中产生并获得迅速繁殖的社会土壤。
二、改革设想
上述的调查和分析表明，目前我国的信访制度存在着重大的制度性缺陷并产生了十分严重的政治后果，因此必须进行彻底而系统的改革。由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识，因此对信访制度何去何从也有不同的看法。
目前主流性观点认为，“信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法”，而其基本思路要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制，使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。具体来说，希望通过立法，明确有关部门在交办和督办过程中的法律责任，实行行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。目前各地所进行的信访改革就是，一方面试图加强信访机构的权力；另一方面则是制定许多禁止性条款来规范民众的信访行为。
我认为，中国现行的信访制度的理念基础是驭民乃至人治,设立信访制度的初衷是建立一条民意“上达”的渠道，而不是民意“表达”的渠道。但这种制度已成为了中国社会的政治现实，我们只有面对而不能回避。因此，要从国家政权建设和社会稳定的高度来认识对信访制度进行改革的重要性，并从政治体制现代化的视野来重新确定信功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处。
目前可从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。
（一），短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。
主要措施是：（1）中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；（2）中央信访部门不再给省市开信访移办单；（3）不对信访公民的信访级别作特别的限制。（4）由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。
这样做的主要理由是：（1）减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访；（2）在中央的高压下，地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。给地方政府减压，才能给中央减压；维护地方的政治权威,才能加强和巩固中央的政治权威。
（二），中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。
主要措施有：（1）由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；（2）扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；(3)加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；（4）司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；（5）由司法部门依法查处信访人迫害案件；（6）组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；（7）增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。
（三），长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织。
主要措施是：（1）组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；（2）公布各级人民代表的联系方式；（3）建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。(4)允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。这样做的好处是:（1）使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责，他们有法律赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质；（2）将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，将为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件；（3）把信访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。（4）最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。
注：限于篇幅，文章有删节，附表略。
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