| 当代中国政治研究所 | ||||||||||
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行政主導也要與時俱進 |
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香港特別行政區《基本法》誕生已經十五年。其依據港英政府在港統治的成功經驗，結合未來香港發展需要，設計出「一國兩制」條件下第一個特別行政區政府體制。其中行政長官相對其他兩大權力更加具有主導作用，因此簡稱為「行政主導」體制。香港特別行政區的建立已七年有餘，這種政治體制在實踐中也經受時勢的考驗。對其做一番考察有助於認識這一體制的成效，並使之與時俱進。 立法和司法漸成主導 行政主導並非法條中的正式術語，而是法律學者分析一個國家或地區政治體系中的立法、行政、司法三大權力主體各自地位後作出的一個基本判斷，因此，它是個學理概念。 就權力架構中三種權力而論，司法權是一種被動的權力，一般而言不會成為主導性的權力。因此，主要存在兩種主導權力，一種是議會主導或稱立法主導，一種是行政主導。所謂行政主導主要是相對於立法的關係而言，也是由行政權力的性質所決定的。它需要對社會需求作出及時的快速反應，也更有機會表現出主導效應。 《基本法》的立法理念與其規定的基本政制架構是判斷香港為行政主導體制的主要依據。它規定，行政長官既是特別行政區的首長，又是特別行政區政府的首長，既代表特別行政區，又領導特別行政區政府，這是國家對香港特區行政長官的基本定位與定格，從總體上規定了行政長官在香港政治生活中的主導地位。當立法和行政之間意見相左時，行政權力顯然處於優勢地位，在行使否決權的操作程序上，行政長官比立法會更少受到牽制，況且立法會還面臨「集體行動的困境」。這是理論上的闡述。 然而，在政制的實際的運作中，行政能不能發揮預想的主導作用還取決於許多其他因素，如歷史及政治文化、領導者的素質和施政能力，各種政黨、政治團體、利益集團對政治系統各權力主體所發生的影響等。從香港的實踐看，由於行政長官沒有政黨背景，加之政治官員與公務員系統之間的溝通不暢，行政主導的效果沒有達致預想的效果，反而立法會選舉問題上的熱鬧場景和司法部門的最終裁定權給人們留下行政主導弱化，立法和司法起主導作用的印象。這就使人們不得不提出這樣的疑問：這與《基本法》中關於香港基本政制架構的立法原義是否相符？ 行政長官受牽制 香港的行政主導體制源自港英時期港督對行政、立法大權總攬的體制。中央政府出於革除港督高度集權體制弊端制之考慮，在《基本法》中對立法機構的地位作出了提升性質的規定，從而使原先徒有虛名的立法局（港督的諮詢機構）變成了對行政長官具有監督作用的真正的立法機構。從制度革新的角度看，這是一個巨大的進步。然而，英國在與中方就《基本法》中關於未來香港政治體制的談判過程中雖對行政主導的立法原則採取認同的態度，卻在另一方面通過推動「立法局議員的直選改革」的增量變化來構建對未來行政長官的牽制。 然而，「行政主導」畢竟是《基本法》中關於政治制度安排的立法原義，也是世界範圍內所有國家和地區政府不同權力部門運作的發展趨勢。如果說立法主導就學理而言所反映的是一種公平價值，其存在的效率缺乏也是有目共睹的，而「行政主導」恰好能夠彌補這一點。 就總體而言，香港「行政主導體制」的運作還算成功，這已為回歸後特區政府大體成功應對數次重大突發事件的事實所證明。但其所表現出來的缺陷也為人們所體察。這就需要與時俱進地作出調整。「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的原則是中央政府對國際社會和香港社會作出的莊嚴政治承諾。《基本法》作為香港的憲制性法律，在制定過程中體現了鄧公「不宜過細」的原則。因此留下了很多細節空間。各種政治權力主體可以通過相互博弈創造出合適的政治運作機制。特區政府在《基本法》的框架下，可以積極施政，拓展施政空間，創造憲法慣例，也就是要做出各方認可的「規矩」。 行政立法可相互配合 《基本法》頒布的十五年來，香港的社會發生了很多變化。這在《基本法》中是不可能體現的。如政黨問題《基本法》中就沒有相關規定。而政黨在香港的發展已是不可視而不見的事實。如何處理好政府與政黨的關係，獲取政黨的支持，是確保香港今後維持行政在政治運行中的主導作用的重要一環。有人認為，回歸後的行政與立法之間出現了「結構性的緊張關係」。這種說法不十分準確，但確也反映了由立法局到立法會而產生的立法體制的根本性變化給行政機關造成了壓力，而行政機關又沒有西方那樣的議會多數黨的支持，因此行政與立法之間存在一定的緊張關係也是必然的。實行高官問責制以後，問責高官全部進入行政會議，而行政會議中立法會議員和社會人士相對減少，這無疑加劇了行政和立法之間的不協調。是否可以考慮從立法會中多吸收一些影響力大的政黨高層人物進入行政會議，這樣可以紓緩立法和行政之間的緊張度，增加「相互配合」的一面。又如，《基本法》規定，行政長官的產生辦法，「最終達致由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」這裡「有廣泛代表性的提名委員會」是否可以引入政黨的競爭機制？上述這些問題都可以在香港今後的政制檢討中加以研究。只有這樣，行政主導體制才可以隨時代的發展繼續保持旺盛的生機與活力。 |
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