| 当代中国政治研究所 | ||||||||||
| Http://www.ccpri.com | ||||||||||
|
|
||||||||||
|
「行政主导」的历史解读 |
||||||||||
|
||||||||||
待传…… 「行政主导」的历史解读 港英时期香港政治制度的鲜明特点就是形成了以港督为核心的「行政主导」体制，它对于保持香港社会的稳定和社会有序快速运转起到了举足轻重的作用，是香港经济实现腾飞的重要制度保证。这一体制被作为「历史证明行之有效的方法」为特区政府所继承。根据钱其琛的记述：「在中方就《基本法》起草工作听取英方意见过程中，英方曾向中方极力推荐过香港的行政主导政体。由于这种政体适合香港的实际情况，有利于实行高效率的行政管理，保持稳定繁荣」，中方接受了这一理念。显然，采取这种从外形到内容上都具有「总统」制特色的行政主导体制是中英双方之间的一种共识。 彭定康偷步 其实，中央政府决定在香港政治体制的安排时采取「行政主导」是经历了曲折的。《基本法》中也找不到「行政主导」的字样。为考察这一问题，我们不妨回顾一下当年参加《基本法》起草工作的许崇德和王叔文对这一问题的描述：当年草委会有关政制设计的争论有三种意见：「立法主导模式」、「行政主导模式」和「行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡」模式，经过长时间的讨论，起草委员会多数委员同意采纳第三种意见，并将它贯彻于《基本法》中。可是，末代港督彭定康却偷步，试图在立法局的选举问题上造成既成事实，进而形成立法主导的事实来迫使中方让步。中央政府对这一方案不能接受，因此取消所谓「九七」立法会「直通车」，使「行政主导」模式成其为事实。 然而，值得注意的是，特区香港此时的「行政主导」已经远非港英政府彼时的「行政主导」了，二者虽名称一样，内涵却已不同。港英政府时期的「行政主导」是通过港督集权的行政系统统领三权，立法局在相当程度上受港督控制；然而特区政府的「行政主导」已经是大大「缩水」。其根本原因在于中央政府在《基本法》中将立法会的地位、功能作出了有利于香港民主发展的提升。在立法会的产生办法上，《基本法》中作出了「循序渐进」的规定。这表明，中央政府认同香港立法会逐步走向直选的发展方向。客观地讲，这些规定不仅没有阻碍香港的民主发展，反而对香港的政团发展具有刺激作用。香港的民主不是发不发展的问题，而是一个进展速度的问题。 行政机构弱化 考察一种权力配置架构是以何种权力为「主导」型，最简单的就是考察其产生方式或曰权力来源和权力制约状况。回归后所成立的一套立法与行政权力机关组合，包括立法会、行政长官和行政会议，与港英政府时期的类似机构比较相去甚远。从产生方式来看：港英立法局议员在1985年以前全部通过行政权力委任产生，在1985年以后才有部分议员由民选产生，行政权力之势大可见一斑；而特区立法会议员则全部「由选举产生」，其中直选议员在2004年已经达到半数，并已经确立了「最终达致全部议员由普选产生的目标」。从权力内容上看，在港英时期，立法权由港督所掌握，立法局不过是协助港督制定法律的咨询性机构，立法局审议通过的法案、议案绝大多数由行政局提出，立法局通过的法案必须要总督同意和审批后才能成为法律，总督对立法局通过的法案有绝对否决权，且港英立法局对总督无弹劾权；而特区立法会则是独立的香港地方立法机构，拥有独立的立法权，并且特区立法会可以依据《基本法》对特首提出弹劾案并报请中央人民政府决定，它也有权同意终审法院法官对高等法院首席法官任免等 因此，尽管两者在名称上都称为「行政主导」，但是特区香港行政的主导地位已经大大弱化，立法机构并没有依附于行政机构，除《基本法》第四十九条和五十条所规定的可以将立法会通过的议案「发回立法会重议」和对立法会再次通过的议案不同意时「可解散立法会」外，对立法会并没有太大的制约力。 香港特区政府自回归以来，并未能做到强势高效，「行政主导」的弱化留下了巨大的权力真空，吸引着其它权力来竞相填补，寻求扩大自身的话语权重。这种弱化了的「行政主导」，面对立法与司法的挑战就往往显得力不从心，最后只能诉诸于全国人民代表大会，请求人大依据《基本法》第一百五十八条所规定的解释权来解释《基本法》，因为按照《基本法》第二条之规定，全国人民代表大会是香港特区一切权力的来源，具有最终的《基本法》解释权。 2003年10月10日，SARS疫情高峰期过后，在检讨疫情中政府作为时，香港立法会内务委员会一致通过成立专责委员会，调查政府及医管局在处理SARS事件上的责任问题，传召包括行政长官董建华及卫生福利及食物局局长杨永强在内的证人举行公开聆讯。随后，特首办发言人也表示：「行政长官董建华会尽量配合立法会的工作。」这里如果撇开「政治正确」而单从权力配置的角度看，行政长官的行为明显不符合「行政主导」的要求，而是一种典型的「议会主导」体制下的政府首脑行为。在港英政府时期实在是难以想象的。 权力争拗下缺纠偏机制 行政权力与其它权力之间体现出来的是一种相互牵制和制约关系，这种在立法主导的民主社会中司空见惯的现象，发生在香港「行政主导」政治体制之下则只能表明：当前香港的政治权力配置状况紊乱，一种权力的主导已经一去不复返，而多种权力争相主导的势头日盛，而其权力争拗又在现行体制内缺乏明确的纠偏机制。随着立法会直接选举份额逐渐的增大以及法院独立性的增强，「行政吸纳政治」模式早已作用不彰，行政权力不能很好地统领和规约立法权和司法权。由于香港的立法、行政与司法权相对「分离」，在「香港不能搞三权分立」的基调下又不能形成完整的三权「分立」的政治态势，所以，当前香港政治框架内的立法、行政、司法之间的关系不畅，且不具备体制内的解决途径时，请人大解释《基本法》自然成为一种制度依赖。而中央的反复释法又有可能成为「民主派」「中央干预」的口实。在这样一种尴尬情景下，出于保持香港稳定繁荣的大局考虑，如何重新在不同权力的运作中形成以行政为主导的制度架构对各方而言都是一种政治智能的考验。 |
||||||||||