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中国行政体制改革经历T型转折——答《学习时报》记者问 |
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《 学习时报网》 （ 7/21/2008第 03版） 评论 0条 点击量： 10 中国行政体制改革经历T型转折 ——访中共深圳市委党校傅小随教授 本报记者 李朝辉 傅小随，1960年3月出生，湖北襄樊市人，中共深圳市委党校行政管理学教研部主任；深圳大学当代中国政治研究所兼职研究员；中国行政管理学会教学研究会常务理事；全国政策科学研究会理事；广东省行政管理学会常务理事；深圳市监察学会副会长。1991年起从事公共管理、行政管理学教学和研究工作，共出版个人专著2部，主持、主编和合作著作10部。在《管理世界》、《中国行政管理》等刊物公开发表专业著述近百万字。主持国家社科基金课题2项，合作主持国家社科基金特别委托课题子课题1项，主持市、校级课题多项。论文和著作曾获得全国行政学院系统优秀科研成果一等奖、人事部颁发的全国第二届和第四届人事科研优秀成果二等奖等奖项。 记者：傅教授，您多年来专注于研究中国的行政体制改革问题，您怎么看待改革的路径和趋势？ 傅小随：中国的大型行政体制改革行动如果从改革开放算起的话，已经在二十六、七年时间里经历了六次，而如果从边区政府时代算起的话，则已经经历了超过十次。从改革留下的轨迹看，确实存在着一定程度的路径依赖。这个情况我在10年前写的《中国行政体制改革的制度分析》一书中已经作过一些分析。 记者：那么如何理解这种路径依赖？ 傅小随：改革是一个过程，这个过程形成的轨迹便是它的运行路径，如果没有重大突变事件的毁灭性影响，已经选定的起点和形成的轨迹必定对接下来的过程产生连续性作用，促使其按照既定路径提供的方向和逻辑运行下去。反过来讲，行政体制改革的后续过程总是保持着和前期过程的某种连续性，依赖前期过程的提示作用和对后续过程的规定性进行。踏入一条路径的逻辑之后，再返转回来或完全从新的起点开始新的进程就非常困难。前期过程越长，改变的难度就越大。这就是改革过程的路径依赖。边区政府时代进行的以精官简政为主要内容的行政改革，就是在巨大财政经济压力下面，为克服困难而开始的，因此它的起点和初始条件主要就是短缺经济条件下的缓解财政困难、政治旗帜上的反对官僚主义和意识形态上的马克思主义廉洁政府观。它成为后来我国行政体制改革的持续性约束条件，长期产生着作用。 记者：您所说的这种路径依赖现象一直延续到了今年的中国行政体制改革过程中来吗？ 傅小随：也可以这么说。今天中国的行政体制改革虽然已经不再以短缺经济和财政困难为直接压力，但在意识形态上坚持马克思主义政府观，讲究精简和为人民服务，以及在高举反对官僚主义的政治旗帜方面都是和原初出发点一脉相承的。不过，今年的行政体制改革在内容上较之过去已经发生了明显的变化，不再是简单的追求节约财政、机构精简和克服官僚主义，而是着眼于从政府运行机制上解决问题。试行大部制、政策制订与执行分开，实际上是对发达国家20世纪80年代以来改革潮流的一种学习和借鉴，某种程度上说有了“与国际接轨”的意思。 记者：这种“与国际接轨”的改革会使中国的行政体制改革过程发生路径和趋势上的重大变化吗？ 傅小随：肯定会，并且这种变化已经发生了。大部制是要用职能任务综合程度非常高的超级大部形式减少政府部门的数量，提高其内部运行的协调性。而在大部制下面实行政策制订与执行分开改革的内涵是：对传统行政体制中政府职能部门已经存在的行政决策、执行合一的模式进行重组，把二者分拆开来，克服原体制权责混淆、部门利益化等各种弊病，发展核心决策部门的综合、宏观和整体决策功能，保证执行与监督机构各自相当程度上的独立自主运行，并通过必须共同履行的公共管理、公共服务战略目标与协议的维系，以及各种沟通、协作机制的联络、合作作用，在追求二者各自功能最优化的前提下实现整体性的协调运转，创造公共服务与社会管理的更高效率和最佳效果。可以看出，这种改革重点在政府部门的构成方式和运转方式变化上面，而不在其规模、外形上面。同时，财政、政治和意识形态问题的色彩都不太鲜明了。这说明改革路径和趋势变化很明显，变化的形态具有T字型特征。 记者：那么您能否给这种趋势变化做一个概括性的描述呢？ 傅小随：可以。我们原来在写作行政管理学教科书的时候，特别关注学科体系的逻辑结构性，对行政管理各种要素的分析列举要求恰当，同时理论叙述也讲究其逻辑关联性。比如，首先列出一些横向关系要素，包括职能、组织、人员、权力等等，然后再描述政府管理过程的纵向要素，包括信息、决策、执行、评估等等。这样，这个理论在最核心部分通常就会出现一个T字型架构。当然，有的教科书体系不一定是这样安排的，但排列了这种T字型架构后体系会显得简洁清晰得多，逻辑性很强，很容易把握。 从这个结构模型的角度来看待中国行政体制改革的路径或趋势，我们就会清楚地发现一个现象：改革开放以来到新世纪之前的行政改革主要针对的是T字型结构中那些横向排列的要素，这就是大家都熟悉的公务员制度的试点与正式建立（人员）、多次的机构改革（组织）、为市场机制发挥作用和解决国有经济问题而大规模推动的政府职能转变，以及与此相配合的分权、权力下放等等。之所以如此，是因为改革首先面临一个“破”的问题，就是要打破与传统计划经济体制相适应的政府管理体制，首要任务就要精简为实施计划经济而设立的大量专业经济主管部门，给市场主体企业的活动松绑，创造基本的环境空间。同时，政府经济管理的职能要从全面管制型转向管理服务型，政府管理权力要从高度集中的体制中有序地向地方和下级政府下放，向企业和社会下放，增强它们的活动能力。配套的干部人事制度要作适应性改革。新世纪以前的行政改革主要在做这样一些事情，线路很清晰。 但是，到上世纪末时，整个中国改革的这个任务已经基本完成了，市场经济体制的基本框架已经建立起来，改革从“破”的明确任务目标中走出来，我们大家似乎不知道以后改革主要针对什么对象了。过了一段时间后我们才猛然醒悟过来：事实上从2002年召开的党的十六大开始，中国行政体制改革的走向已经发生了九十度转折：主要任务目标转向“立”，就是围绕适应市场经济体制发展的需要，在政府内部运转机制的各个方面，包括信息、决策、执行、监督、评估和咨询等等方面，借鉴先进国家的成功经验，结合中国具体情况，探索建立新型公共服务型政府、法治政府、廉洁政府、高效政府。我们可以清楚地看到，改革针对的这些要素虽然与理论体系上T字结构中横向因素不完全脱离，但已经基本上都转到了纵向因素中来了。比如政务公开制度的建立和完善（信息）、政策与执行分开改革的推行、绩效管理的试点（评估）、问责制度的建立等，都是行政管理过程纵向因素的改革。正是在这个意义上讲，我觉得十六大以来我国的行政体制改革正在发生T型转折。 记者：那么您描述的这种T字型转折对于我们思考今后的行政体制改革有什么意义呢？ 傅小随：这种描述只是一种比较形象的表达而已，并不是对中国行政体制改革路径和趋势的完整概括。但是它对我们认识今后的改革仍然具有重要提示性意义，能够帮助我们形成一种理论分析的坐标性的东西，了解大结构、大趋势、大格局，确定需要深入探索的重点领域。它使我们明确，今后改革的重点在于政府管理过程本身的各环节和各要素，以及运行机制、模式、方法等等上面。这些都体现为科学的、民主的、公开的行政管理体制的“立”的特定方面。 |
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