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以深圳为例看地方政府实施〈政府信息公开条例〉 |
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地方政府实施《政府信息公开条例》问题论析---以深圳为例 邹平学 叶海波 深圳市政府信息公开立法工作开展比较早，先后于2003年、2004年和2006颁行了《深圳市行政机关政务公开暂行规定》、《深圳市政府信息网上公开办法》和《深圳市政府信息公开规定》。《深圳市人民政府2009年度政府信息公开工作报告》认为：“我市政府信息公开工作虽然取得了初步成效，但也存在一些不容忽视的问题。”中国社会科学院法学研究所日前发布的《中国地方政府透明度年度报告（2009年）：以政府网站信息公开为视角》显示，深圳市仅得分55分（百分制），在43个大中城市中排名第21名。这从一个侧面反映出深圳市实施《政府信息公开条例》存在的不足。根据深圳大学宪政与人权研究中心“表达自由与政府信息公开”课题组的调研，我们认为深圳市政府贯彻实施好条例应重点解决如下问题： 第一，界定“过程信息”和执法信息，厘清政府信息公开的范围。调研发现，实践中关于过程信息的理解存在歧义，它是指正处于形成过程中的信息（如讨论的发言），还是指信息形成过程中的阶段信息（如请示、指示、批示），人们认识不一。一般认为，为了保护决策成员免受外界干扰和压力，能够充分发表意见，对集体讨论、决策这一阶段决策成员发表的意见等信息不宜公开，同时，对于作为调研结果但未获决策部分讨论接受的信息，因其不确定性，亦不应公开，但因为法律无明确规定，故存在恣意扩大过程信息的范围以逃避公开义务的现象。 此外，对于治安预警或刑事案件信息是否应及时公开缺乏判断基准。去年深圳市曾连续出现好几起绑架学龄儿童的案件，但公安机关以国际惯例为由拒绝公开相关信息，以致流言四起，人心惶惶，社会舆论哗然。在应主动公开的政府信息中，何谓“突发公共事件中的预警信息”，人们认识不一。因此，对上述信息是否公开，通过出台实施细则加以厘清极为必要。 第二，划定跨部门信息公开责任，防止互相推诿。大部制改革后，深圳市、区两级政府的机构分立、撤并的情形较普遍，存在新设部门以档案没有完成移交手续或者存放情况不明为由答复申请者的现象。对于一些比较疑难复杂的申请或跨部门的申请，需要信息公开主管部门承担内部沟通协调的责任，但目前这一机制也不完善。同时，实践中还存在因同一信息的制作单位、持有单位和保管单位不同而各单位互相推诿公开义务的情形。《上海市政府信息公开规定》第35条规定以立法明确了多个主体信息公开的具体责任，值得借鉴。 第三，不得对依法申请公开者任意附加理由说明义务。财政预算报告本应属于政府主动公开的重点内容，深圳市的民间“公共预算观察志愿者”以正在从事地方预算研究为由，从2008年开始13次向福田区申请公开预算，每次均被拒绝，理由是他们提供的申请理由不充分。我们所做的实验性申请公开显示，一些被申请单位以条例第十三条为依据要求依法申请公开者说明其“特殊需要”，以各种方式询问申请者的申请理由及信息用途，其中有的甚至要求申请者提供书面证明材料。其实，条例第十三条中“可以”一词意在于宣示公民的权利，而非课予依申请公开者说明理由的义务。上述政府部门严重误读该条含义和精神，而通过实施细则明确该条含义是必行之道。 第四，规范答复形式，满足申请者特定要求。在我们提交的20份实验性申请中，被申请单位多数未按要求答复，部分单位以电话沟通作为答复，另一些回复亦十分随意，无标题和落款，亦不加盖无公章，而通过邮件答复的亦出现以工作人员而非公务邮箱答复的情形（由此引起深圳市首起信息公开案件）。申请人之所以对答复提出形式要求，乃基于申请人对信息用途的特殊要求，如作为证明材料使用的信息，一般要求书面形式才具有相应效力。因此，在相关收费制度已经建立的前提下，规范回复形式乃当务之急。 第五，建立程序机制，落实便民原则。条例规定了便民原则，但如何落实，实践中还存在不少问题。比如在深圳市政府在线或者区级单位的网站上提交政府信息公开申请，网上提交申请完毕后只能看到类似“提交成功”的字样，极少有反馈给申请者一个申请编号之类的回执，使得申请者无从及时、便捷和高效地查询自己申请的信息处理进展情况。有的区一级政府部门网站甚至还不具备网上申请的功能。少有政府部门开通专门针对申请公开政府信息的网上咨询、电话咨询、邮件咨询等渠道，为有申请意愿的申请者提供指导和服务。 第六，明确界定个人信息保护的范围，建立个人信息保护与政府信息公开的完整法制体系。根据条例第十四条第四款的规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。上述规定亦可能成为一些政府机关不愿公开信息的借口或对申请者加以不合理的限制。在一份关于保障性住房申请数量的实验性申请中，被申请单位认为涉及个人隐私，不愿意公开。前不久深圳媒体广泛跟踪报道的机关官员或有车一族申请保障性住房事件中，也有单位认为有关信息涉及个人隐私不宜公开。 第七，建立政府信息公开专项财政预算，满足政府信息公开的经费需求。我们的调研显示，条例出台之前，有部门提供工商信息收费虽然昂贵，但申请者可以获得相关信息。在条例实行后，该部门以无经费和人员配置为由，不再提供申请者需要的信息。政府信息公开是政府的法定职责与义务，应当通过专项财政预算保证条例的实施，使之与政府信息公开收费制度相配合，满足政府信息公开的经费需求。 第八，建立专职信息官员。条例规定各级人民政府及县级以上人民政府部门指定内部机构作为政府信息公开工作机构，负责本机关政府信息公开事务。深圳市市、区政府各部门都设置了内部机构作为政府信息公开的工作机构，但是大部分机构尤其是区级机构的工作人员都是兼任的，并无专职人员负责信息公开工作。实验性信息公开申请显示，在接到公开申请后，有部门曾出现数个工作人员在不同时间不厌其烦地与申请者进行电话沟通和答复，使申请者则不胜其烦。因此，有必要配备专职信息官，以满足公民对政府信息日益强烈的公开需求。 第九，完善监督机制，强化信息公开监督力度。实验性申请显示，一些被申请部门没有按照法定期限回复信息，一些申请没有得到任何答复和解释，还有一些被申请的部门的信息回复明显是敷衍应付。对此问题，尽管申请者可以根据有关规定向有关部门投诉和反映，但不少机构并没有建立完善的内部监管机制，对投诉的处理亦不力。此外，如果遇到公开主体不公开信息而申请行政复议，复议机关做出要求公开的复议决定后，公开义务主体仍不公开，不执行复议决定，申请者无法申请执行。这表明现监管机制仍不完善。 总之，实施好条例，深圳市需要抓好政府信息公开的普及延伸、规范运作和监督检查，同时需要强化建设统一的电子政务运行体系，完善网上审批、网上执法反馈、网上公共服务、网上公共资源交易、网上监督等五大系统。目前最为关键的是应尽快出台地方性的实施细则，使得条例的原则性规定得以具体化和可操作。我们课题组将为出台《深圳市实施〈政府信息公开条例〉实施细则》起草专家意见稿。 |
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