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执法并不能解决立法疏漏的问题 |
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执法并不能解决立法疏漏的问题 ——对《举报困境首先是个执法问题》一文的回应 邹平学 20日南都社论发表了《填补立法疏漏，保护公民举报权》一文，王琳先生在21日的南都报“批评与回应”栏目回应上述社论，发表了《举报困境首先是个执法问题》，文章指出“举报人保护既有立法的问题，也有执法问题，但它首先是个执法问题。……回头看现有立法、刑法、刑事诉讼法等法律中，均有专门针对举报人保护的条款。”不约而同，21日的深圳《晶报》五岳散人也发表了《“举报法”真的有用么？》，其基本观点与王琳先生相同，认为即使没有举报法，现行的法律也能起到保护举报人权利的作用。笔者对此不敢苟同。笔者曾参加中国2010年检察举报论坛，是此前有关媒体报道的主张加快“举报法”立法的提倡者，愿在此对王琳等先生的观点做出如下回应。 笔者同意王琳先生所说的“举报人保护既有立法的问题，也有执法问题”的观点，但不同意“它首先是个执法问题”的主张。众所周知，有法可依是法治的前提和基础，执法必严、违法必究是法治的关键所在。在我国举报人权利保障方面，执法问题确实很严重，媒体屡屡报道的一些地方出现的打击报复举报人的现象相当严重，举报人惨遭迫害致伤致亡、蒙怨入狱等恶性事件就是明证，河北郭光允举报省人大常委会主任程维高遭受迫害事件、河南吕净一举报平顶山市政法委书记李长河遭受人身伤害事件是这方面的典型。但理性观之，相关立法的不完备，不能不说是一个首要问题。执法问题再严重，也不能遮蔽立法的问题。如果执法的前提和基础都不完善，你能说这不是首要问题？执法存在的问题当然需要在执法层面去解决，但立法存在的疏漏问题，执法本身是无能为力的，尤其是立法疏漏给执法带来的困境更是立法首先必须解决的问题。在法治的逻辑顺序上，相对于执法、司法来说，立法肯定是首要问题。 首先，必须看到，我国宪法、刑法、刑事诉讼法等法律和其他法规中对公民举报权的保护虽然有一些原则性的规定，但很抽象，过于原则和粗疏，可操作性差，实践效果有限。这突出表现在目前没有任何一部法律在举报人的权利范围、受理举报机构的责任和义务、举报程序、与举报权利保护有关的保密制度、举报人安全保障制度、举报人受益制度、举报人权利救济制度方面做出明确规定，没有任何一部法律在基本原则上明确国家应当向举报人承担何种责任、明确举报人和受理举报机关之间的法律关系性质为何。因此，现有的立法存在诸多疏漏是一个客观事实。以《刑法》第254条关于“报复陷害罪”的规定为例来看，尽管该条对举报人免遭报复陷害提供了刑法保护，但仍有明显不足，主要是将本罪的主体限定为“国家机关工作人员”，如因举报国有企业事业单位的腐败者而遭打击报复的，将得不到《刑法》的保护，被举报人指使其他有关的人或者被举报人的关系人对举报人打击报复，有可能无法适用本条给予制裁。此外，本条将报复陷害的对象仅限于举报者本人，将同样可能遭受打击报复的举报人的近亲属拒于刑法保护之外。还需要看到，刑法规定毕竟是事后的惩罚，事先保护举报人安全的作用有限。至于一些没有构成刑法规定的报复陷害罪的打击报复行为应如何处置，没有任何法律对之作出规定，实践中很多针对举报人的隐性报复措施如让举报人降级、转岗、下岗、解聘等未达到刑事犯罪标准的行为，如何给予制裁或赋予民事救济，没有法律作出任何规定。 其次，尽管中纪委、最高检、公安部以及其他一些国家行政执法部门都制定有各自相关的举报保护规定，比如最高人民检察院在1991年制订、去年修订的《关于保护公民举报权利的规定》，但毕竟只是内部规定，不是国家法律，保护力度有限。而且各种内部规定之间也存在职责不清、程序不明的问题，实践中也易出现互相推诿的现象。由于举报线索在受理、分流、移送、转办等环节中存在泄密的可能，严格的保密制度不可或缺，但目前我国对举报人的保密制度存在严重缺失，一是大多停留在部门规定层面，没有上升到法律层面；二是没有对泄密后的补救措施、泄密的责任承担作出刚性规定。和西方国家相比，我们差得很远，美国著名的“水门事件”的关键线人“深喉”就是得益于严密的保密法律制度，英国、美国、德国、新加坡等国家及我国的香港地区都有专门的包括举报人在内的证人保护法，甚至有专门的证人保护机构，有的还规定了身份重置、异地安置制度。 2003年，我国政府签署了《联合国反腐败公约》，2005年全国人大常委会批准了该公约。公约规定，缔约国应当采取各种适当措施，为向反腐败机构举报腐败犯罪的工作人员“提供保护，使其不受到任何不公正的待遇”；各国应当采取适当必要措施，以“鼓励公共机关及其工作人员与负责侦查和起诉犯罪的机关之间的合作”，使他们在有合理的理由相信发生了腐败犯罪时，“主动向上述机关举报”，或者“根据请求向上述机关提供一切必要的信息”。由此，立法保护举报人也是我国政府履行《联合国反腐败公约》的义务需要。 据报道，6月22日全国人大常委会二次审议的行政监察法修正案草案，对举报制度给予了较详细的规定，不仅明确了举报的处理程序，还首次明确规定了泄露举报信息应当承担的法律责任。这则报道也说明，以往没有法律对泄露举报信息应当承担什么法律责任进行规定，本次行政监察法的修订将首次在这方面加以明确。这可以为笔者的观点提供一个有力的注脚。 （本文发表于2010年6月24日《南方都市报》A2版。发表时有删节） |
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