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以过程治理法治化破解决策问责困境 |
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以过程治理法治化破解决策问责困境 深圳大学当代中国政治研究所 谷志军 “建立决策问责和纠错制度”是党和国家推进科学决策、民主决策、依法决策的重要举措，同时也是将决策权力关进制度的笼子里的重要保障。实际上，自 2004年《全面推进依法行政实 施纲要》中首次提出了“重大行政决策”的概念并要求建立健全决策责任追究制度之后，决策问责问题便逐渐受到实践部门的重视。但我国尚未制定专门针对决策责任追究的法律法规，相关规定散落在党内规范性文件、地方性法规以及政府规章之中，致使决策问责难以付诸实施。如何破解这一难题，推进公共决策的科学化、民主化与法治化，在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家之际显得尤为迫切。 决策问责可保障国家治理现代化 长期以来，权力制约监督一直是理论和实践思考的核心问题，在现代社会，这一关切以更加具体的形式被重新表述为问责问题。实质上，问责的核心也是对权力进行制约监督以防止出现权力滥用和以权谋私等行为。从这个意义上讲，问责体现的是一种权力关系。因此，从权力制约监 督的角度设计问责制度时就需要解决一个最基本的问题，即“如何使用权力”。 中央明确提出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。根据决策、执行与监督内在的“三事分工→三职分定→三责分置→三权分立”逻辑，问责亦可以分为对决策权的问责、对执行权的问责、对监督权的问责。其中，决策问责是当前中国行政问责研究深化发展的核心和关键领域，因为民主决策正是为了解决问责研究中“如何使用权力”的问题。只有健全和完善决策问责制度，通过民主和法治的路径建立有效的决策监督制度， 实现廉洁决策、法制决策、责任决策、科学决策和公平决策，才能确保我国决策层的先进性和公信力。因此，建立健全决策问责制度，加强对决策权的监督问责、实现决策权力与决策责任相统一，是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”改革总目标的题中应有之义。 决策权责背离与决策问责困难 通过对决策问责相关立法现状的总体考察可知，无论是执政党的党规党纪，还是国家的法律，抑或行政机关的法规规章，对于决策问责问题的规定都较为抽象，缺乏可操作性。根据在《人民日报》和 《中国青年报》上所收集到的 318 个问责事件的统计分析发现，在中国问责实践中，针对行政结果进行问责的事件占 67.3%，针对行政执行进行问责的事件占 29.9%，而针对行政决策进行问责的事件仅占 2.8%。可见，决策问责在问责实践中有限，且面临着诸多难题，其中最大 的困境是决策责任认定困难。 虽然从理论上讲，责任的承担必伴随着权力的授予，权力的授予也必伴随着责任的规定；但是在现实中，权责一致的理想状态会因决策制定从主动发现过程转向被动接受过程而发生变异，出现权责背离的情况。从决策过程的角度看，几乎所有失败的决策都遵循着决策制定的被动接受过程，被采纳的要求总是那些掌握最终决策权的决策主体提出的要求，决策主体对这些由要求提出的想法加以确认，再进行有倾向性的评估，最后贯彻到实施过程中。具体来讲，在决策制定的被动接受过程中，会在决策目标设定、决策方案设计、决策方案评估、决策方案实施阶段出现权责背离。进一步而言，决策权责背离在这些阶段又具有不同的表现形态，失败决策过程中的决策权责背离表现出决策权力与客观责任的背离和决策权力与主观责任的背离两种基本形态。 通过决策权过程治理法治化实现决策问责 决策权责背离的这些表现客观上导致了决策问责的困难，为此，应从依法治理决策制定过程入手，通过决策权的过程控制实现决策权责一致的目标。所谓过程控制，是以公共利益为导向，建立健全贯穿决策各环节相匹配的权力制约监督结构与运行机制，一方面形成对决策权制约监督 环环相扣的完整链条，尽可能挤压自利性存在的制度空间；另一方面扩大社会公众参与决策的渠道，形成环环相扣的责任纽带，努力实现决策的公共利益最大化目标。 健全决策目标设定环节的利益表达机制。决策权责背离的起点源于决策主体在目标设定环节偏离公共利益而设定了有利于自身利益的议题，因而需要通过健全利益表达机制来保障公共利益的充分表达。在现代社会，社会组织和大众传媒是社会公众影响决策议程设置的有效载体。为此，应依法规范、发展社会组织和大众传媒，促使决策主体倾听民众呼声，从中提炼出反映民众诉求的决策议题。 健全决策方案设计环节的利益整合机制。决策听证制度是实现决策科学化、民主化的重要举措，应在决策方案设计环节引入听证制度，将听证打造成为不同利益群体理性辩论的平台，明确 听证代表的遴选标准、程序和方法，通过相关训练使其具备聚合不同群体利益并为之进行抗辩的能力，从而避免决策方案设计被单方面意见主导。 健全决策方案评估环节的民主议决机制。对决策方案进行评估就是要在利益权衡后选择更益于实现公共利益的方案，其目的是确保决策方案更加科学合理。为此，在公共决策尤其是重大政策出台之前，要健全方案评估的民主议决机制，并建立起客观公正的议决程序，明确区分决策主体和议决参与者的权利，减少议决过程中决策“一把手”将个人意志强加于公共利益之上的风险。同时，要充分发挥各级人大审议备案等制度功能，建立以公共利益为导向的校验机制，确保决策权的公共运作。 健全决策方案实施环节的民主监督机制。决策监督贯穿于整个公共决策的始终，是公共决策系统中必不可少的组成部分。而决策方案执行更是事关决策成功与否的关键环节，因此尤其需要健全民主监督机制，以保证决策方案的顺利实施。其中，重点在于加强决策执行的跟踪反馈、例行检查和及时评估等内部监督机制的完善，同时，将决策权力行使置于公众和社会舆论的监督之下。通过发挥内部监督、公众监督和舆论监督“三位一体”的作用，可以构建严密的决策权力监督体系，以确保社会公共利益的实现。 （本文系国家社科基金项目“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制研究”（15CZZ028） 阶段性成果） |
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