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关于业委会发展中制度与人的关系浅析
黄卫平
（深圳大学城市治理研究院）
随着我国改革开放的历史进程和市场经济的发展，以及党和政府治国理政的需要，中共十七大报告首次明确：基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一；今年六月又以中共中央和国务院的名义发表了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，为城乡基层治理的制度建设提供了重要的政策供给。从而必然将对基层群众性自治组织，特别是业主委员会的发展产生重要的影响。
然而，根据我的经验观察，在我们的国家治理，包括基层治理中，制度与人的关系是十分复杂的。从理论和逻辑上分析，制度本是人们为有效约束和规范不同利益需求的人们，以文明方式解决矛盾与冲突，所提供的特定公共秩序。因此，制度是由人制定的，约束和规范人们行为，以实现特定人们利益的。用邓小平的话说，就是“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。
但制度的决定性因素来源于必须有独立的解释、执行制度的变量，当这一前提条件难以真正满足时，制度的刚性作用就不复存在。因此，在现有约束条件下，决不意味着制度是决定一切的，同样的制度条件下，不同人的主观能动性，会产生大相径庭的结果。从宏观的国家治理而论，中共十八大前后，国家总体的制度安排并没有什么太大的变化，但在具体制度的贯彻执行和治国理政的大政方针方面却有着巨大的反差。从微观的业委会的功能来讲，党和政府的制度安排和政策供给是相同的，但不同的业委会具体表现和所实现的效能，却可能差异极大。其中，人的因素是最重要的，也就是业委会的负责人，真正的社区精英至关重要。
以我所在的城市——深圳市为例，有两位著名的业主委员会精英人才，景洲大厦的邹加健先生、南天一花园的范国振先生。他们都是深圳早期业委会的开拓者，邹先生和范先生坚持了近二十年，他们所在的小区可以说是居民自治的先进典型，如果总结他们的经验，其中最主要的就是作为业委会的主要负责人能力强，素质高，能够在长达十几年不断变化的社会政治环境中，持续不断地得到业主和居民的高度认同，这是极其难能可贵的。
所谓“能力强”，指的是他们能够有效运用在现行体制外的业委会这个平台，在承受各种压力条件下，因势利导地运用和凭借政策、法律及其他政府资源，很好地整合偏好和利益高度多元的业主和居民，在与开发商、物业管理企业的复杂博弈中，最大限度地维护和实现好业主及居民的利益，这是非常不易的。
所谓“素质高”，指的是他们能够坚持抵御来源复杂的各种诱惑，多年来一直得到广大业主信任，在与基层政府的良性互动中，为改善公共服务质量，提高公共管理效率，有效维护业主和居民利益的繁琐辛劳工作中，长期无私奉献，他们付出的是精力、时间、金钱，甚至健康，而获得是品牌、声望和成就感。
这样的业委会人才是加强和完善社区治理的宝贵财富，往往可遇不可求。我经常呼吁基层政府要充分发挥他们在社会治理中的作用，保护好他们的积极性，为他们的工作提供更多的帮助。
而另外一个很有价值的案例就是，在我们深圳市南山区月亮湾片区，原来也有一位很有能力、素质较高的业委会负责人，他和当地几个小区的业委会负责人在长期的维权活动中逐步认识到，要尽可能争取体制内的资源来改善小区生态环境和民生福利，远比用行政诉讼、聚众示威等较为激烈的抗争手段更为有效。因此，他们与街道办书记、主任合作，在十多年前创建了月亮湾片区人大代表社区联络站，这些业委会成员都以业余、自愿的方式给当地的人大代表当助理和秘书，通过人大系统，将小区业主、居民的诉求准确地反映给地方政府相关部门，得到较为及时、高效的反馈。这一民间创新举措在实践中得到群众、学界和官方的良性互动，先是得到南山区人大的非正式认同和区委区政府的肯定，后来也得到深圳市和广东省人大的支持。而在在中共十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，要求“推动人民代表大会制度与时俱进”，已明确可以“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”后，南山区“月亮湾片区人大代表社区联络站”更是得到地方政府更多的支持，成为深圳市乃至广东省人大的一张名片，全国各地前来参观、学习、考察的人士络绎不绝，当地生态环境、民生福利当然也就更多得到政府资源的倾斜。这无疑是基层社区业委会通过与地方政府的良性互动、反复博弈后的一个成功案例。用我们当年对此的总结，叫做“将人民群众体制外的参与诉求纳入到体制内有序释放”的典型案例。
耐人寻味的是，我们在对这一成功案例的长期跟踪中较意外地发现了两个很有意思的后续发展态势：
其一，在“月亮湾片区人大代表社区联络站”的经验被各级党政机关、人大系统高度肯定，反复推广、广泛复制，“月亮湾片区人大代表联络工作站”实际负责人十分风光之际，原来地方政府中无论是支持还是压制这一创新举措的地方官员都先后因腐败被查处。这在十八大以来雷霆反腐、高压执纪的新常态下，应该也是正常的。表明了这一创新举措适应基层社会发展的需要，并得到中央相关精神的肯定，其生命力丝毫不因相关具体官员腐败案例而受到影响。
其二，由于“月亮湾片区人大代表社区联络站”业绩明显，得到广泛关注，成为深圳市的“样板站”，从而使当年积极参与创建、推动这一创新举措的主要负责人，逐渐退出了业委会的工作，将人大代表联络站作为参与社区工作的主要平台，主动放弃了业委会的身份。我们在跟踪调研中还发现，其现在还极力回避、淡化当年在业委会领导维权，对自己当年业委会的身份讳莫如深。在我们的反复追问下，他表示在社区的工作中，逐步认识到政府对业委会及其维权是十分警惕，很不“感冒”的，以“人大代表社区联络站”的身份远比用业委会的身份更有利于与基层政府打交道，所以，他淡出了业委会，现在他们小区业委会也没再选出来了。虽然，他反复表示无论是过去以业委会名义，还是后来以人大代表社区联络站名义，做得事情是一样的，都是为了社区的民生福利、环境生态、交通绿化、安全卫生等便民事项。但我们认为，表面上看也许如此，实际上其角色定位和现实立场已发生重要转移，从原来代表业主维权，转而成为协助政府维稳。这是很值的深入跟踪研究的现象，如何才有可能有效地将业主依法维权与政府依法维稳有机统一起来，而不是相互对立起来，是我国业委会能否健康发展的重要前提条件。
这一现象不仅表明在基层社区治理中，各种不同的制度安排，最后还是要通过真正有实际运作能力的社区精英来操作，有合适的人选，无论是业委会、还是居委会、还是人大代表社区联络站，都可能发挥积极作用；反之，无合适的人选，无论是什么组织机构，都难以发挥作用。
这一现象还表明，像我们深圳的邹家健、范国振老先生近二十年如一日得到业主广泛支持、充分信任，长期坚持为业主代言、组织业主理性维权、有序参与社区公共生活，并能得到基层政府高度认可，是极其难能可贵的，各级政府应当倍加珍惜，妥善引导，积极宣传。
（这是作者在2017年8月28日宁波市委党校举办的“城乡社区治理的《意见》学习研讨会”开幕式上的发言）
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