| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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20年来发达国家和地区的绩效化政府运动评析 |
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受凯恩斯主义的深刻影响，战后发达国家普遍经历了30年左右的国家职能膨胀时期，其典型后果是一批福利国家的出现。随着大政府管理模式弊端的日益暴露，西方的政治学、管理学和经济学思潮开始逐渐转向，原来处于边缘地位甚至至今未成系统的新自由主义、管理主义逐渐取代国家干预主义而成为显学，并直接指导了70年代末、80年代初以来的政府体制改革。值得注意的是，这场改革不是以意识形态斗争或宪制层次上政治改革的形式为主进行，而是以管理技术变革的形态出现的。其最具实质性的内容是提高行政绩效，使政府具有更高的、足可与私营机构媲美的运转效率和质量，并以此为依据使政府获得新条件下足够的合法性。一切改革措施皆围绕这一主旨进行，且美、欧、澳洲国家乃至亚洲新兴工业化国家和地区在这场变革的进程、内容和方式上均表现出了惊人的一致性。因此，这场变革完全可以称为一场广义的绩效化政府运动。它是发达资本主义在新条件下进行的自我调整的最重要内容之一。当然，改革在带来巨大成效的同时也造成一些意想不到的新问题，但其总趋势是已经确定的，并仍在向纵深发展，其给我国带来的影响也是不可低估的。 一、动因：发达国家为什么开展绩效化政府运动 因政府绩效严重低下而使国家陷入深刻政治、经济危机，政府的合法性受到质疑，是这场政府变革运动主题明确、持续深入进行的根本原因。更进一步看，造成政府绩效严重低下的原因又是多样、久远、基础性和普遍性的，它不仅涉及各国政府的组织体系、运作机制和管理技术，更与社会政治、经济背景的累积性变化和国家管理指导思想据为依托的基础理论的变化有着不可分割的关系。可以看出，比较表层的东西主要包括三个方面。一是政府为社会生产的公共产品日渐显得货不对板且质次价高，越来越不能适应新时期公民的多样化需求，逐渐引起人们对政府的不信任、不满意。政府失去多数公民的支持，其合法性的基础受到了动摇，各国政府都受到了较大的政治压力；二是造成发达国家公共服务质量相对下降和效率相对降低的直接原因是在政府运行层面上。过度规制使政府运行程序过于冗长和繁琐，带来许多政府机器本身运转上的问题，包括运转成本过高、不能产生有意义结果的空转、为复杂程序所累而形成的行政资源浪费等；政府职能体系庞大，机构臃肿，雇员过多，人力资源浪费严重；政府部门政策功能和执行功能没有清晰区分，使政治官员和业务官员权责交错，纠缠不清而造成效率低下等；三是由于上述原因，政府财政压力增大，资金价值得不到有效实现，陷入严重财政困境。 剥开表层的现象进行进一步分析，可以发现发达国家在20世纪中叶开始遇到的这些问题，并不是某一个国家、某一个政党或某一届政府本身单独造成且经过简单努力可以迅速解决的，而是发达国家在步入新的历史阶段必然遭遇到的具有深刻根源的普遍性问题。它的出现具有历史意义。首先，它表明，随着“后工业时代”的来临，社会公众对政府公共产品生产的品种、质量、生产效率甚至它作为唯一生产者的地位都提出了质疑。大工业时代几乎完全由政府提供的品种单一、标准统一的公共产品，以及由私营企业规模化经营、流水线生产的物质产品是与简单且分明的社会阶层结构和被标准化组织起来的社会生活相适应的。但随之而来的是信息社会和“消费者主权”时代，社会阶层结构走向复杂化，人们对私人消费品和公共产品的需求都提出了强烈的多样化和多变化的要求。在这种情况下，政府没有能够象私营企业那样及时调整转型，因而不能满足人们的新要求，它的变革便在所难免。其次，战后受国家干预主义强烈支持的国有化浪潮和政府职能的急剧扩张，逐渐明显暴露出经济运行的低效率和政府运行的低效率，社会思潮尤其是学术思潮逐渐向减少政府干预的新自由主义倾斜，直到被保守主义政党所接受并付诸实施。 最后，很重要的一点是，在新自由主义政治经济学思潮的影响下，政治学和管理学理论在不断的探索中对已经成熟的官僚制度本身提出了时代适应性疑问，导致了行政管理范式转换理论以不同形态出现，直接为发达国家的绩效化政府运动提供了理论依据。这种理论认为，以伍德罗.威尔逊和马克斯.韦伯的官僚制理论为基础的西方文官制度，具有命令统一、控制幅度、命令链条、主要部门职能化及单一权威性首脑指导从属的行政单位等特点。这样的官僚制度适用于工业化时代的国家管理。但它的缺陷非常明显：抹杀了个人、家庭和社会群体的创造性，无效率地生产和分配着公共利益；对消费者提出的质量要求不敏感，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性；官僚们作为理性自利的行动者，都在利用扩大了的行政机构追求自己的权力、薪水、特权和安逸，导致公共领域的扩大和行政成本的不断提高。这种条件下的公共利益是一种生产者驱动的利益；行政组织庞大的等级结构僵化而死板，不再适应经济和高技术发展的世界。公共选择理论、科斯一派的新制度经济学等学说分别从宪制经济、官僚经济、交易成本等角度出发对这类观点作了较为系统的论述，从而成为发达国家绩效化政府运动的重要理论基础。 二、内容：发达国家如何开展绩效化政府运动 绩效化政府运动的理论基础主要来源于美国和英国的政治经济学与管理学说，同时美英两国也是这些理论的实践先锋。而按照这些理论的指导建立全新体制的实践则属澳洲国家最为努力。法、德等其它欧洲国家则根据自己的实际各展其重点，从而形成一场深入持久的政府变革运动。 虽然传统官僚制度也讲究政府绩效，但它和新自由主义及管理主义所讲的政府绩效完全不同。前者认为效率存在于等级制官僚制度之中。专业化、职业化程度越高，线型组织越完备，其效率就越高。它不通过核算行政成本和比较对经济社会发展带来的实际收益来考查政府绩效。而后者则强调以成本计算来看待政府绩效。在履行特定的政府职能方面，最少的成本或者给定成本时较高水平的工作和经济收益是效率的尺度。这种理论“已经把注意力转移到公共部门中制度安排与经济绩效方面的关系”，“根据其产出是否符合效率标准或者其它绩效尺度”①来评估政府工作。这种观点是绩效化政府运动的基本出发点。以此为基础，发达国家的绩效化政府运动主要包括下述内容和改革措施。 其一，缩小公共领域。公共领域过于庞大是其整体效率低下的基本原因。本来，按照公共选择理论的逻辑已经得出了“根本不存在公共利益”的结论。但公共选择理论没有将其进一步导向无政府主义，而是将政府作为“必要的恶”在理论上保留下来，并同古典经济学一样主张将政府规模限制在尽可能小的范围之内。缩小公共领域必然有利于提高其运行绩效，它也是其它绩效化政府措施的基础。缩小公共领域的方法包括公营部门的私有化、缩减政府机构和人员的规模、将一切可能的公共服务转向私营机构购买等等。撒切尔夫人时代英国的私有化运动、克林顿时代美国大规模栽减公共部门职位25万个的行动等都是这类措施。瑞典等北欧福利国家曾经努力削减国家福利，压缩政府职能，但因工会和已经习惯享受高福利的国民的反对而没有达到目的。 其二，打破政府公共产品生产的垄断性地位，建立公共产品市场，在公共产品提供中引入竞争机制。英国的私有化在接近20年行动之后，出现了对新制度经济学产权决定论观点的矫正性理论“超产权论”，②强调竞争而不是产权变革对提高公共部门绩效的重要意义。它认为，如果没有充分竞争，私营机构同样不会有高效率。当然，产权变革已经为缩小公共领域作出了贡献。接下来是要在必要的由政府和其它公共机构进行的公共产品生产领域引入实质性竞争。英国引人注目的举措是建立代理人市场，让公共服务生产机构的经理职位向全社会开放，实行招标式竞争，并吸引私营机构管理人员通过择优录用加入。美国则在开展公对私的竞争和公对公的竞争方面作了有益的实验，例如给学生发放政府教育券让学生选择学校，从而造成学校之间的竞争；将城市服务工作的费用、效率和效果同其它城市进行比较以增加竞争意识；政府系统内部的印刷、会计、采购、车辆、维修等自我服务也向不同的供应者选择，从而实现质优价廉，等等 其三，广泛进行绩效估。由于政府和其它公共部门要面向市场，成本----收益的计算或者说价格机制就要发挥重要作用。而价格机制发挥作用的前提是对政府部门和公务员的工作能力和实绩进行比较准确的评估。因此，在绩效化政府的各项努力中，评估是一个至关重要的环节和必须广泛运用的行政管理技术。英国政府为了体现与传统管理体制的分离，用绩效评估代替一般性的政策分析，早在1981年就取消了公务员部，将其职能划归财政部和内阁办公室。同时，中央政策评论部也在1983年被取消，代之以效率小组。 由于评估是一项工作量大，费时耗力且关乎重大的事情，特别要追求真实准确性和公正性，所以必须采取多种切实可行的办法。首先要设立大量具有可比性、可测量性和可计算性的绩效指标，其次要进行专门的评估组织活动，再次对评估结果还要进行审计。这样政府一方面要建立大量专职机构，例如英国1984年设立了专门的国家审计办公室等机构，另一方面还要启用大量私人管理顾问来对公共管理进行评估。英国在医疗、科学、教育、技术、环境和监狱等公共服务领域广泛进行的绩效评估，导致出现“审计爆炸”现象。由此，改革被称为在“创造性一个评估性国家”。③确实，在进行政府机构和其它公共部门绩效评估方面，英国著名的雷纳评审不仅给英国自己、而且也给其它国家提供了一个原则性的样板，其国际影响非常之大。 其四，放松严格规制、简化复杂程序。在这个问题上，发达国家改革的理论和实践稍有冲突。公共选择理论和新制度经济学本身都特别强调政府运行中良好的规则和制度本身的绩效，认为高效率首先是规则或制度本身带来的。而英、美、新、澳等国的改革中重要的一环却是对趋于完善化而令落后国家羡慕的严密政府运行规则体系动手术，因为他们认为长期以来存在着“过度规制”现象，规章制度防止了文官腐败，却束缚了人的自由创造性，反而造成效率低下。例如在美国的公务员管理制度中，联邦人事法长达850页，其实施细则则长达1300页。《联邦人事指南》也有10000的指导办法，其中仅就完成一个人事行为通知的标准表格，该指南就有900页的说明。从这一点看，规制确实在某种程度上走到了妨碍绩效的地步。所谓放松规制就是要简化规章制度。美国联邦人事总署在1993年的精简行动中就将《联邦人事手册》中的规章制度削减了1000多页。 不过，由于欧洲国家并没有如北美国家那样严重的过度规制现象，所以他们的改革重点不在这方面。 其五，按绩效化要求对政府组织结构和公务员管理体系进行调整。政府组织结构的一个最重要调整是将决策和执行机构分开，政府的各个部机关是该职能部门的决策机构，而将传统的业务官中的大部分划入决策执行机构，称为执行局，专门就行政执行向决策机构负责。这种组织模式在荷兰和美国早已经存在，不过欧洲和澳洲国家正式采用它是在赋予其新的改革意义的条件下进行的。这一过程称为执行局化。执行局独立行动权力大大增加，但要定期接受绩效考评，并在竞争中面临被淘汰的压力。执行局化使传统公务员制度遭到重大冲击。首先，他们的身份界线模糊化起来，处于是否公务员的变动之中。其次，等级工资制被绩效工资制替代。再次，他们要在绩效评估中确定自己的位置和身价。 上述几条是发达国家绩效化政府运动中比较普遍实施的主要措施。但是，各国的具体情况还是有很大差别的，因此措施的差别也是存在的。例如，澳大利亚、新西兰的改革更系统、彻底一些，而如希腊、瑞典、法国、德国、荷兰、意大利、葡萄牙等国则根据自己的传统和条件有所侧重，互相之间并不完全统一。而如新加坡、香港这样的亚洲新兴工业化国家和地区的绩效化政府运动，则基本上是对英、美等国改革的移植或翻版。 三、发达国家绩效化政府运动简评 首先，我们可以将持续时间长达20年的发达国家和地区绩效化政府运动看作是发达资本主义自我调整的最重要内容之一。这种调整对发达国家继续保持其在发展中对欠发达国家的优势起到了巨大的促进作用，因此其意义不可轻视。尽管从纯国家管理的角度它所带来的积极效果还没有得到学者们的充分肯定，但20年来发达国家在科学技术和新经济领域中活力和优势地位的保持已经给出了超出管理学界限的答案。另外，由于变革就管理技术而避政治斗争，所以能够使深刻的上层建筑革命在相当平和的氛围中进行，没有造成巨大社会动荡和冲突，甚至对立党派也能基本达成一致。例如英国工党执政之后不仅没有改变原保守党的改革路线，相反修改了自己的原有章程以便能与继续进行的改革运动保持一致。 其次，我们可以看到，发达国家和地区的绩效化政府运动步调相当一致，见解基本相同，并产生了十分广泛的影响，形成了一股世界性的政府改革潮流。这说明这一运动并不是某国政府的一般政策变化或政体上的简单小修小补，而确实是抓住了全球化时代国家管理上的共性问题，提出了许多比较符合时代特征的策略性思维，包括对政府的监督与评价从注重前置规则转向注重后期效果，实现了以规则导向的“行政管理的监控、评价和规范机制从‘前验控制’到‘后验控制’的转变”，以及注重效益的观念等等④。正因为如此，它才能够拥有比较系统化的基础理论的支撑。也正是因为如此，它才确实具有相当大的借鉴意义。 再次，我们也可以看到，发达国家和地区的这场绩效化政府运动在理论和实践中也造成了一些新困难和新问题。比如，纯管理主义思维试图抹杀私营企业组织和担负国家使命的公共组织之间的区别，而实践中又不能完全放弃官僚制度的许多基本内容，这就必然导致其自身不能形成完全自圆其说的体系，实践上使官僚制度体系和改革措施之间互相冲突，甚至也动摇了传统公务员制度的核心价值观念，例如在一定程度上削弱公民和公务员的责任、权利、义务和程序等观念，导致国家作为经济效率以外的基本社会功能的价值损失，致使人们抱怨在改革中社会平等与公正成了次要目标。所以，经合组织在一份报告中就指出了管理主义改革是有方法局限性的，它会导致“对民主框架中至关重要的政治责任和公共法则的政治基础的挑战”⑤。另一方面，从技术上来说，绩效评估的困难和不准确性也容易导致简单化，并且其本身也造成效率损失等等。 最后，虽然发达国家和地区绩效化政府运动的系统信息传入中国比较晚，但却已经和正在产生深刻影响。我们应当注意从中汲取共性的东西，摈弃其中容易导致陷入误区的内容。例如健全规制与发挥人的创造性的关系问题，“照章办事的政府有可能防止某种腐败，但要以巨大的浪费作为代价”，⑥两方面都要予以考虑。同时，还要结合中国实际提高我国各级政府的运行绩效，使政府能够胜任全球化时代领导现代化建设的使命。 |
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