| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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行政三权协调与深圳的行政体制创新 |
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十六大报告指出，我国今后的行政管理体制改革要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”继续深入进行。在这里，行政管理的决策权、执行权和监督权三权相互协调的改革内容是一种需要进行探索试验的新体制模式，其效果将在很大程度上影响中国未来的政府管理整体格局。作为此项改革试验地的深圳，为此已经进行了较长时间的准备工作，市政府已经作出了总体动员和部署。这将是中国行政管理体制改革的又一项令人充满期望的积极行动，值得我们认真研究，密切关注。 一、“行政三权协调”的含义和指向 在国家政权体系中，政府行使执法权，相对立法机关而言它充当的整体上是一个决策实施者的角色，80%以上的国家立法主要通过政府的执法活动得到执行。但由于国家政治体制的不同，政府与其它国家机关的分工并不是绝对相同的。在一些体制下，政府的国家决策者功能也非常突出。政府不是单纯的事务机构，它仍然有重大政治功能。尤其在区分政务官和事务官的体制下面，政府的政治决策功能清楚地集中在政务官群体之中。但在政务官管辖的部门里，决策行为不可能只是政务官的个人行为，而必须是由常任业务官参与和辅助的，按照英国改革前的情况，政府部门的多数业务官都是政务官政治决策的辅助者，因此造成政府决策缺乏专门执行主体的局面，政府政策主要是靠“第三部门”和公民自律得以实施的。在有些国家，业务官群体承担着重要的管理执行的功能，他们是行政执行权的载体，但也和决策功能没有严格区分。 所以，政府决策功能和执行功能的混合，在各种政府管理体制下都比较普遍地存在。在没有区分政务官和业务官的政府管理体制如我国现行政府管理体制下面，两者更是在制度上连一个清楚的界线都没有，通常只是以是否担任领导职务、是否是领导集体成员来区分决策群体和执行群体，而且政府部门中每一个组织层级上都有这样的区分。例如部长领导集体和下属的区分，厅局长领导集体和下属的区分、处长领导集体和下属的区分以至科股长领导集体和下属的区分等。同时，各级领导集体都不只是一个单一的决策功能机构，它也肩负着对执行过程和结果的责任。因此，可以看出这种体制使决策和执行功能在所有组织层级和所有管理环节上都更加紧密地绞合在一起，形成一个混合管理模式。 这种体制的一个最大优势是统一领导，步调一致。但它的缺陷也很明显，这就是不容易清楚地判断管理成败的原因究竟是在决策环节还是在执行环节，抑或是监督环节，由此造成责任界限不清；政府部门内部管理功能交混，对于提高管理效率存在不利的一面，尤其是不利于采取针对性措施，例如是改进政策还是改进执行的技术环节，任何时候都必须全面考虑。即使能够推出针对性措施，也由于权责混合而容易造成对效果的掣肘；多种管理职能集中一起，会难以避免地产生各自为政、本位主义和部门利益化倾向，而且这个倾向从决策动机产生之时就已经形成，并必然伴随着决策、执行到评估监督等整个过程，从而极大程度上影响了公共政策的质量和价值，影响了公共利益的实现。所谓“弱政府、强部门”现象的出现就是这种体制的产物：部门既是政策主体又是政策实施主体，对公共利益有利但对部门利益不利的决策动机就会被压抑在部门内部，即使进入决策过程也不可避免被部门利益所左右。再加上实施过程中部门利益的支配性作用，可想而知凡是对部门利益有影响的政府管理行动最终都很难真正奏效。 二、“行政三权协调”：重点是行政三权适度分开 既然问题的根源在于行政管理三权没有清晰的区分，那么解决问题的办法就是使决策、执行和监督三权协调运行，其主要含义则是对三权实施适度分割。实际上，政府管理中的这种问题一直是存在着的，而用设立专门执行机构、实行决策与执行的分离来解决这种问题在历史上也早有先例。美国政府设立的专门政策执行机构就存在了很久。瑞典则从17世纪时就有类似做法，瑞典政府管理体制的基本特征就是决策与执行的分离。但作为适应信息化时代对政府管理变革的新要求而推出的重要改革措施，实行决策、执行的相对分开，在政府部门内大量设立专门执行机构，则肇始于80年代中后期的英国，并对英美语系国家和地区以及其它一些发达国家产生了广泛影响。 英国实行决策与执行分离的主要做法就是创立负责政府政策实施和日常管理的半自治性执行机构，让它们在政府确定的目标和绩效指标的框架内拥有自主权。这种半自治性机构统称为执行局，其组成人员包括部分从社会公开招聘的人员，招聘者特别欢迎私营企业中的管理人员加入，但其主体还是占原有文官队伍中近90%的政府工作人员。不过他们被划入执行局后就不再按照传统公务员制度的管理办法进行管理，而是转为企业化管理。因为政策执行机构实行的是经理（执行局局长）负责制，经理职位向全社会开放，并实行任期制，根据绩效合同目标考核的结果和竞争的结果决定任用。① 英国这套做法的理论依据主要是公共选择理论和新制度经济学，尤其是公共选择理论对传统政府管理体制的深入批判。推动这一改革的撒切尔夫人本人就是尼斯坎南等人学说的信奉者。而在英国改革基础上全面实行执行局化的新西兰更是明确宣布将公共选择理论作为其政府改革的指导思想。正是这种学说指导他们反省百年文官制度的缺陷，采取措施应对由政府管理效率下降引起的社会对政府合法性的质疑。② 在这种行政三权分离的模式中，传统一体化的各个政府职能部门被分切为由两个部分构成：核心决策部门和决策的执行与日常管理部门，两者之间保持一种有权力和责任利害关系造成的相互监督和制约关系。由政治家领导的决策机构负责政府部门的管理决策和监督事宜。执行机构负责人则在政策实施和日常管理范围内经部门政务官对议会负责。为了保证执行机构的效率，其负责人可以享有人事、财务、组织机构、管理方式等方面极大的自主权，使最早实行现代公务员制度的英国在这种已经比较通行的制度体系上撕开了一个大口子。其后，英美语系国家和地区及一些受其影响较大的国家和地区也先后借鉴了这种体制。 中国，除了香港的政府管理比较广泛地借鉴了这种体制模式之外，海南省的洋浦开发区管理局曾在1993年组建之初就尝试大面积地借鉴“行政三权分开”模式，明确提出在开发区的政府管理中要实行决策、执行与监督三者分开，对于需要直接提供公共产品和服务的大量执行性事务，按照决策与执行分开的原则交由专门的执行者法定机构去做。政府和它的职能部门只充当决策者或公共产品的提供者、委托人，而不充当具体的生产者，从而在很大程度上做到只掌舵不划桨。职能部门和法定执行机构之间就政府管理效率和效果保持相互监督，使两者之间存在一种适度的张力和互动关系。在洋浦开发区，连最经典的政府职能税收也实行了这种体制。政府的财税局只具有税收法律法规和政策监管职能，而具体的征税事务则交由税务征收局这一法定执行机构去实施。这个税务征收局不是政府职能部门，甚至不是传统意义上的事业单位，而是一个与政府财税局之间存在合同甲乙方关系的特殊企业化管理机构，具有半官方性质，其队伍也由行政和事业编制之外的人员构成，实行自主管理。 香港政府管理实行“行政三权分开”的体制总体上是成功的，而洋浦开发区管理局的体制则由于洋浦开发过程的曲折复杂和种种外部因素的制约没有能够充分证明其成效。但这种体制在实施之初确实受到了国家有关主管部门的高度重视，认为其非常超前，走在了设想的前面③。事隔近10年之后，类似的改革试验将再度以新的方式在深圳推行，这必然引起中国社会的广泛关注。 三、“行政三权协调”：难点是制度环境约束 从行政三权适度分开入手力争实现决策、执行与监督的相互协调，其预期效果主要有三个：其一是便于清晰确定管理过程中决策和执行各自的权力和责任界线，其二是提高管理效率，其三是克服部门利益对公共利益实现的干扰。但是从理论和实践上看，这种体制也有一些需要防止的缺陷，必须事先予以高度关注，在改革设计中尽量避免。 体制本身的问题主要有三方面。一是在权力和责任的划分上容易出现无法完全一致的情况，有的是权力大责任小，有的是权力小责任大，使得两端不能对齐，从而造成决策部门和执行部门两者推诿扯皮的现象。英国在执行局化以后就出现执行局抱怨决策者对其行为干预过多，而承担责任过少，同时决策者也反过来指责执行机构权力过大的事情。在洋浦的试验中，执行机构和决策职能部门之间也出现了互相攻讦以至闹得不可开交的事情。这里的最大问题在于：决策机构是按传统公务员制度运行管理的，而执行机构则脱离了传统公务员制度，实行企业化管理，遵循着市场机制。执行机构为效益和考核标准而努力，决策者则为政绩、为政策实施的效果而努力，双方在接口处存在天然榫口错位，需要采取新型联结件才能实行有效对接。 二是按照分开以提高效率的目的来看，必然要采取的措施是对执行机构设定绩效标准，并在确定周期内对绩效的实现情况进行仔细考核。为了考核的公正准确性，英国的做法是还要专门审计机构再对考核结果进行严密审计。这样以来，政府自身管理的任务大大加重，导致大量专门考核机构、审计机构以及人员的增长，经费的投入和管理复杂性的增加。由分开而产生的高效率中的绝大部分就从此被冲销了，分开的积极意义大打折扣。三是执行机构的设置范围、模式存在难点，以任务、法律还是对照决策部门实行一对一设置，还是比较综合地设置，这都需要慎重研究。执行机构林立，相互之间的协调也会成为极大的困难。此外，由执行机构分设及新型政府运转机制而带来的，还可能有更大的一些潜在问题，包括行政价值观上的重要变化及对公务员行为方式上的影响等等，都需要在实践中探索并加以高度关注。 除了这种体制本身可能出现的几种问题之外，在中国实行行政管理的决策、执行与监督相对分开，更复杂的事情在于行政管理的基础制度背景差别非常大，可以达到大大限制新型体制优势的程度，这使我们不能不认真考虑至少这样几个重要问题。其一，如何正确处理政府决策部门的决策和同级人大与党委决策部门的决策之间的关系；如何正确处理决策部门决策和行政首长的决策之间的关系；如何正确处理执行机构对决策部门负责或是对同级人大负责的关系。其二，在体制改革时期，政府及其部门的职能始终处在变动之中，决策和执行两者之间的权责关系如何才能获得比较稳定的结构以利于确定合理的绩效目标与考核体系，并在考核行动中落实到位。其三，执行机构是否实行企业化管理，并从公务员体系中划分出来。从目前的设想来看，走向这一步非常困难。考虑到洋浦当年的新体制与《国家公务员暂行条例》产生的矛盾并受到抵制的情况④，这种选择将要研究修订或制订之中的《公务员法》的相关内容。如果执行机构与决策机构实行完全相同的公务员管理办法，那么是否有必要设定执行机构的绩效标准和专门考核方法体系，新体制的优势能在多大程度上发挥出来，等等。这些都是不得不进行缜密周到思考的问题。另外，新体制实施之前，必须对其究竟能在多大程度上解决当前政府管理中存在的问题，帮助政府转变职能、提高效率，并使行政管理体制改革成为社会主义政治文明和民主政治建设的重要领域，也是一个需要进行相当充分论证的事情。 深圳在政府管理体制改革方面曾经长期走在全国前面，80年代至90年代初的连续高频率机构改革和职能转变行动，以提前全国平均水平十多年的超前幅度塑就了一个相当精干高效的政府，适应并极大促进了特区改革开放和超高速的经济发展，为新世纪进行全新的行政管理体制创新提供了一个良好的基础条件。十六大召开之后，深圳在行政管理体制改革方面再度充当试验场、排头兵的角色，这是一次光荣的历史使命，又是一次严峻的考验。为此，深圳市政府早在2002年上半年开始就在进行紧张的准备和认真的部署，并在市委市政府的大型会议上作了思想动员和宣传。成功实现行政管理体制中决策、执行和监督的适度分开和相互协调，不仅可以继续保持和进一步发挥深圳的政府管理效能优势，满足政府提速更提质⑤的要求，促进深圳在新世纪的新发展，而且也是贯彻落实十六大精神的具体行动，必将对全国的改革起到重要促进作用。 |
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