| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
| Http://www.ccpri.com | ||||||||||||
|
|
||||||||||||
|
新加坡的理念：高薪养贤，厚禄养廉 |
||||||||||||
|
||||||||||||
《世界联系》调查组1996年对世界各国高级公共服务人员年薪的调查显示，新加坡政府首长的年薪为812，858美元，是调查中排名第二的日本政府首长年薪（395，049美元）的2倍有余，是美国政府首长年薪（200，000美元）的4倍，是英国政府首长年薪（129，189美元）的6倍有余，是俄罗斯政府首长年薪（3，275美元）的242倍。新加坡政府首长年薪比本国制造业雇员平均年薪多56倍，等于本国总裁平均年薪的2倍。[1]这意味着换到美国的话，克林顿总统的年薪将从当时的200，000美元增加到1，800，000美元。在美国，这样高的薪金会引起公众抗议，而新加坡政府则将它看成是吸纳贤才和防止贪污的必要手段，用新加坡人自己的话说，就是“高薪养贤，厚禄养廉”[2]。新加坡内阁资政李光耀曾就公职人员的薪金问题指出：“应该根据市场的做法，建立一个诚实、公开、可以辩护及行得通的制度。如果放掉这个做法，就会变成贪污或是虚伪。”[3]实际上，李光耀的上述言论，是对“高薪养贤、厚禄养廉”的具体阐释。这里，“诚实”是其立场，“市场的做法”是其手段，“公开、可以辩护”是其原则，“行得通”是其制度要求。 一、 “诚实”的立场 在如何确定公职人员包括部长和高级公务员的薪金标准的问题上，新加坡政府领导人反复强调要坚持诚实的立场。李光耀说：“我要大家诚实，不要做伪君子，如果我们继续虚伪的作风，我们就不能维持这个制度，这个制度肯定会垮下来。”[4]又说：“不要假惺惺，应该诚实和实际地看待问题。”[5]新加坡政府在确定公职人员包括部长和高级公务员的薪金标准方面所坚持的诚实的立场，主要表现在如下方面： 1、诚实地看待人性 新加坡政府十分深切地认识到人是包含着“经济人”和“社会人”等正反两面的“复杂人”。一方面，新加坡政府看到了人性中的“社会人”的一面。在特定时期与特定环境，它甚至可以表现为一种杀身成仁、为国捐躯的英雄气概。李光耀说，当问题确实涉及生死存亡，对个人利益或安全的考虑会被搁在一旁。一场革命进行的时候，全体人民的命运取决于少数人的行动，要是再出现这样的局面，他相信一些新加坡人会再度挺身而出应付紧急事变。另一方面，新加坡政府也透视到人性中的“经济人”的一面。1985年，当大法官、总检察长和法官职位即将出现空缺，而这些职位的薪金又远远低于律师时，李光耀曾和10多名律师谈过，但他们都不想出来担任上述职位。李光耀对此并不感到奇怪。他说：“这是个很简单的人性问题。”[6]因为任何人都有着常人的欲望需求。有人认为，把部长、常任秘书的薪金和私人部门高层管理人员的薪金进行比较是错误的。李光耀反问道，我们的思维是否完全不同？难道一个不必吃、不必生活、不必把孩子送去念大学，另一个就需要？你是否生于不同时代，一个在公元前一个在公元后？ 2、 诚实地看待时代变化 新加坡政府的第一代领导人曾经历了水深火热的苦难年代。为了在斗争中求取生存，他们准备牺牲一切。因此，李光耀认为，新加坡第一代是“出于信念的激情才投身于政治活动的”。 [7]当社会进入消费时代，在全民就业、高经济增长环境下长大的新一代新加坡人，有了较之老一代人不同的价值观和就业期望。整个区域的经济蓬勃发展正以令人难以抗拒和看起来无限的机会，诱惑着大学新毕业生、在任官员和高级公务员。 面对时代的变化，新加坡政府能够给予充分的理解，进行积极的调整。李光耀认为，新加坡需要有献身精神的部长，但在新的社会环境下，人们不能要求他们像特丽莎修女那样作出牺牲。为国牺牲的精神必须以现在新加坡的现实环境来看待。这就像新加坡的国庆检阅礼那样，政府在60年代发汽水和蛋糕给参加检阅游行的队伍，但在90年代却发给他们最好的T恤、牛仔裤和运动鞋。他说：“我们能够取得今天的成就，是因为我们能够随着情况与社会的改变而改变。”[8]又说：“我们是否已经放弃理想主义，而采纳物质主义？不是的，我们只是在适应新环境。”[9] 3、 诚实地看待政治 政治既是一项事业，也是一种职业。政治作为令人献身的事业，要求参政者具有奋不顾身的责任感、使命感，并令参政者获得自我实现的满足；政治作为籍以谋生的职业，必须根据按劳付酬的原则给予参政者薪金，使之能够维持自己及家人应有的生活水平。相对来说，当国家处于危难之时，政治主要是作为一项事业召唤着人们投身其中，就如新加坡的第一代领袖是“出于信念的激情才投身于政治活动的”。[10]当国家处于稳定之时，政治必须作为一种职业付给人们应有的报酬，以吸引能干的人才从政。李光耀认为，在稳定之时，“人人说：‘哎，国家治理得不错，为他们欢呼吧。我只想找份好工作。’好工作很多，问题就在这儿。” “除非我们为政治注入更多的诱因，否则，人才都会去做企业主管、做经理，只剩二流的就业人才。”[11]李光耀认为，现在接班的领袖之所以会进入政坛成为部长，是职业的选择，而且不是最有吸引力的选择。对于具备部长素质的人，所给的工资不高，只等于他们在外面可以赚到的一小部分。要期待他们长期留在政府中，那是不切实际的。随着经济的高度增长，新加坡私人企业界的收入提高，部长的薪水必须跟得上私人企业界高级人员的收入。 4、诚实地看待收入差距 新加坡政府认为，有才干者和能力较差者之间存在收入上的差距是正常现象。在市场经济政策之下，人们之间的收入差距不可能缩小。如果政府硬要干预，使人民“平等”，结果将导致专制和破产。因此，社会应该倡导和实行的是机会平等，而不是结果平等。李光耀说，人们必须接受人人不可能“平等”的事实，因为最终得利者一定是是胜者。不过，社会应该避免让胜者全利尽收，否则就会打击落后者再接再厉的士气，甚至造成人才大量外流，影响国家经济长期发展。他说：“人生有如一场马拉松赛，那是一个永远无休止的竞赛，你跑完一条终线，另一条接踵而来。不是每一个人都能拿第一，有些人可能因为脱水等因素而选择中途放弃。但如果他放弃的是他的人生，国家就会遭殃。所以，我们在沿途给安慰奖，每完成一段路程就有一份奖品，如果你放弃了，就拿不到第二段路程的奖品。所以，你必须尽量掌握步伐来完成更多的路程。而这就是事实，我们必须面对。如果你仍说‘人人平等’，无论你能否完成（竞赛），那你就永远不能塑造一个马拉松冠军。”[12] 二、 “市场的做法” 新加坡政府主张“根据市场的做法”，让市场决定公职人员包括部长和高级公务员的薪金。市场有两种含义，一是指商品买卖的场所，二是指商品交换关系的总和。因此，“根据市场的做法”，“以市场力量来决定收入”[13]，就是根据商品买卖或商品交换的规则来付给薪金。其具体表现如下： 1、根据人才的价值确定薪金 商品的买卖或交换强调“物有所值”。同样，人才市场则须强调“才有所值”，即根据人才的价值确定薪金。吴作栋说：“在市场经济中，我们是根据一个人的价值来酬报他们。他的贡献有多大？他的能力如何？他的表现如何？”[14]这里，吴作栋实际上是用某人的贡献、能力和表现来判定其价值，确定其薪金。 1994年，吴作栋在国会演讲中指出，当人们谈论部长与高级公务员薪金标准时，首先必须决定他们所要的是怎么样的政府及具备什么素质的人才。如果人民所要求的只是一个平庸甚至低劣的政府，并准备接受“阿陈阿末”为部长或常任秘书，那政府就可以把部长及高级公务员的薪金标准定在一般新加坡人的平均收入水平上，这约等于每月1500元。不过，吴作栋指出，他不能接受这么低落的标准。因为既然国会选择他为总理，把国家的前途交托给他，他就有义务集合最杰出的人才为国家服务。如果人民希望自己的生活更安全，就必须把治理国家的重任交付给最杰出的人才。这些人的收入都是全国最高的几百名之一。每月至少能赚取4万元。他说，部长的才能不一，在私人企业界的赚钱的能力也不一样。要是他们选择在私人企业界任职的话，他肯定他的内阁中有超过一半的成员，将能名列收入最高的100名受薪人士名单内。新加坡政府认为，有资格成为部长或高级公务员的，应该属于那些有能力登上私人企业界顶峰的人。因此，部长和高级公务员的收入，应该与本地私人企业界的顶尖专业人士相比较。 2、根据供求状况确定薪金 在市场中，商品的供求状况是影响商品价格的重要因素。当商品供小于求时，商品的价格就会上涨；当商品供大于求时，商品的价格就会就会下跌。一件商品能否卖得出去，或卖多少价钱，取决于有没有人买或愿意花多少钱买。同样，在人才市场中，人才的薪金也必然受到人才供求状况的影响。尊重这一原则，就必须根据市场供求状况确定人才薪金。 李光耀认为，“在现时代，在这种客观现实环境里，要吸引最好的人才加入政府的方法，就是以接近他们市场的价值，来酬报他们。”[15]因此，“公平是一个相对的问题。”[16] “以道德价值来制定薪酬，只是对介绍社会主义的教科书，以及谈论社会公平的政治小册子有用罢了。”[17]李光耀举例说，供求关系决定了第一流运动员与第二流运动员的薪金。在第一流和第二流之间，那种差别是好几百万元的。没有人会喜欢在自己的球拍、运动衫或鞋子上打上二流明星的名字。他们在看金牌人物。第一流的有数百万追随者，其他人就没有。如果你是二流的，情形全然不同。这是市场的力量。因此， “能力和报酬之间并没有抽象的‘公平’关系”。“唯一的关系”是“供应与需求”。[18] 从供应与需求的关系来理解，新加坡处于政治人才供不应求的状态。1985年，新加坡的律师有1000名，其中有12位有资格当法官。但当邀请他们做法官时，他们却说要等几年赚够钱后再说。当时，新加坡有一个大法官、一个总检察长和两个法官职位的空缺。但是，在符合条件的人中，却没有人愿意接受这几个职位。为什么？李光耀说，很简单，因为牺牲太大。为了吸纳优秀人才担任部长、大法官及高级公务员职务，解决政治人才的供不应求，必然要根据供求状况确定薪金。 3、比较产出（贡献）以确定投入（薪金） “根据市场的做法”，看一项投入是否值得或必要，不能孤立地光看投入本身，而应该比较这项投入所带来的产出或收益，才能作出正确的判断。比如，孤立地看投入，1千元的投入当然比2千元的投入更省钱。但是，如果1千元的投入仅能带来1万元的产出或收益，2000元的投入则能带来10万元的产出或收益，则2千元的投入无疑要比1千元的投入更合算。 反对党曾攻击人民行动党领导的新加坡政府是世界上最昂贵的政府。李光耀反驳说，便宜没有好政府。1994年，吴作栋在国会演讲中指出，新加坡的国内生产总值是890亿元，如果增加1%，就是多了8亿9000万元，如果减少3%，就是少了26亿7千万元。而所有部长的薪金即使按照新的更高的标准加以调整，加起来也只是2200万元。他因此问国会，到底是花2200万元来确保继续有好的人才来领导新加坡每年取得至少8亿9000万元的增长比较明智，还是省下2200万元但因为政府治理不当和贪污，导致国家收入少了26亿7千万元来得合算？ 三、 “公开、可以辩护”的原则 提高部长和代议士的薪金在许多国家是一个深具争议性的问题。有些国家把部长大部分的薪金改以非现金的酬劳来掩饰——房屋、汽车、开支户头、海外度假等；另一些国家则提供其他合法化的收入给部长和代议士；还有一些则默默地容许因公共服务薪金太低所造成的人才流失。新加坡选择公开付予部长实际、堂堂正正的薪金，而不是藏着其他额外利益的低薪。在新加坡，部长们除了享有免税汽车津贴外，并没有房屋津贴、假日津贴等额外津贴。此外，也得缴税务，缴交水电费、电话费、住院费。吴作栋举例说，如果很不幸的，副总理李显龙准将的恶性直肠癌淋巴肿瘤复发的话，他也得自负本身的医药费。有人说，公开付予部长实际、堂堂正正的高薪，而不是藏着其他额外利益的低薪的做法太过开放，太过耿直，太过老实。吴作栋回答说，政府应该对人民诚实。如果这是国家支付给政府管理人民的实际成本，这也应该是人民所能看到的数目字。 公开给予部长和高级公务员实际、堂堂正正的具有竞争力的薪金，使新加坡政府须付起责任去公开和直接地面对薪金问题，以证明部长和高级公务员所得的高薪是合理的。部长和高级公务员的薪金，历来是国会辩论乃至公众争论的焦点问题。新加坡政府正是通过公开的辩论和争论，使“高薪养廉，厚禄养廉”的措施不断完善并获得公众认可。 四、“行得通”的薪金制度 为了建立一个行得通的薪金制度，李光耀建议制订一个公式，使部长、法官和高级公务员的薪金同私人企业界的报税额挂钩，自动进行调整。根据李光耀的建议，新加坡政府在《以具竞争力薪金建立贤能廉正的政府——部长与高级公务员薪金标准》白皮书中指出：有资格成为部长或高级公务员的，应该属于那些有能力登上私人企业界顶峰的人。因此，部长和高级公务员的收入，应该与本地私人企业界的顶尖专业人士相比较，并跟私人企业界保持一致的进度。白皮书提出了部长与高级公务员薪金标准的具体方案。其要点如下：（1）政府根据私人企业中六个专业的收入，为部长和高级公务员制订两个薪金标准；（2）所选定的六个专业是：银行家、会计师、工程师、律师、本地企业和跨国公司执行人员；（3）第一个薪金标准：特级一，是为部长和特级公务员而设。其方程式是从上述六个专业中，各选出最高薪的四人，然后以他们的平均主要收入的三分之二，作为这一级的薪金标准；（4）第二个薪金标准：超级G，是为刚升上超级薪金制的公务员而设。政府将从年龄在32岁而又从事上述六个专业的人中，各选出收入排名在第15位者，然后以他们的平均主要收入作为标准；（5）由于资料取自国内税务局，薪金标准其实落后私人企业界两年；（6）所调整的薪金都将纳入薪金中“非养老金”的部分；（7）第一个薪金调整将在1995年开始；（8）政府每五年就会对薪金标准进行检讨。[19]新加坡国会以61票支持、6票反对和1票弃权，通过了上述白皮书。 实践证明，高薪养贤、厚禄养廉的实行，有利于新加坡公共部门和内阁争取和保留到好人才，并保证政府保持高程度的廉洁诚实和高水准的能力。世界银行报告《东亚奇迹：经济增长与公共政策》指出：“官吏制度就和几乎其他所有东西一样，你付出什么就得到什么。”而且，“一般而言，公共服务的整体酬劳越比私人界的酬劳好，官吏制度的素质就越好。”报告说：“毫无例外，在这个区域中被普遍认为拥有最能干和廉洁政府的新加坡，付予官员的薪金也是最好的。”[20] ———————————————————— 注： [1] 《世界各国高级公共服务人员年薪比较》1994年10月22日《联合早报》； [2] 《以具竞争力薪金建立贤能廉正的政府——部长与高级公务员薪金标准》1994年10月22日《联合早报》； [3] 《李光耀40年政论选》483页； [4] 《李光耀四十年政论选》486页； [5] 《李光耀四十年政论选》493页； [6] ； [7] ； [8] ； [9] ； [10] 《李资政为薪金白皮书辩护词》1994年11月2日《联合早报》； [11] ； [12] ； [13] 《李光耀40年政论选》484页； [14] 《总理总结薪金白皮书辩论》1994年11月4日《联合早报》； [15][16][17][18]《新加坡的成功有赖诚实、能干和有创意的领袖——李资政在国会演讲全文》1994年1月15日《联合早报》。 [19] 《以具竞争力薪金建立贤能廉正的政府——部长与高级公务员薪金标准》1994年10月22日《联合早报》； [20]《东亚奇迹：经济增长与公共政策》1994年10月22日《联合早报》。 |
||||||||||||