| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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新加坡以法治权的系统分析 |
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新加坡政府素以清正廉洁著称于世。其廉洁程度多年来一直列于亚洲首位和世界前茅。1992年，当人民行动党成立四十周年之际，被称为“现代新加坡之父”的李光耀在回答“身为人民行动党的创始人，依你看行动党在过去四十五年里，最大的成就是什么”的记者提问时指出：“行动党最大的成就就是掌握政权四十年，并保持其活力和廉洁，而不是成为衰落和贪污的政党。”新加坡政府之所以能够长期保持清正廉洁，最根本的原因是实行了以法治权。这里，我们对新加坡的以法治权系统分析如下： 一、以法治权的基础 议会（内阁）制政体、政党竞争等基本民主制度是新加坡以法治权的基础。在根本信念上，李光耀是一个民主主义者，认同治者的权利来源于被治者的同意的原则。新加坡独立后，李光耀基于英国式的议会民主应继续存在，但必须根据新加坡的需要作适当的修改的认识，在新加坡建立了类似于英国但又有自身特色的议会制：新加坡内阁由国家立法机关——国会选举产生。内阁总揽国家行政权力，向国会负责。国会中占多数席位的政党就是执政党，执政党领袖就是政府首脑。宪法规定总理由总统任命，但总统只能任命能取得议会中多数人信任的人任总理。 新加坡政党制度的最显著特征是一党独大、多党并存竞争，即在允许多个政党并存竞争的情况下，人民行动党长期处于绝对优势地位，并长期执掌国家政权。新加坡的政党制度虽然不同于典型的两党制或多党制，但也不同于严格意义的一党制或一党专政制。首先，除共产党外，其他一切政党均享有合法地位，其他政治派别也有组织政党的自由；第二，宪法并未明文规定人民行动党为唯一执政党，各个政党可以参加竞选，执政党的地位是由人民选举决定的，而不是靠宪法垄断或其他形式垄断所决定；第三，执政党的执政地位有可能随着国内各派政治力量的变化而变化。在新加坡，有20多个政党合法存在，每次大选都有几个政党参与竞选。在自1959年以来的过去40多年中，新加坡共举行过10次大选，人民行动党每次都获胜。有人说李光耀是位独裁者，李光耀反驳说，人民行动党的执政地位是人民选举的结果，而这种选举是在并无外力压迫的秘密投票中进行的。因此，一党独大只能说明人民行动党深得新加坡人民的拥护。 另外，多党并存竞争也可以发展政党之间的相互监督，特别是在野的反对党对执政党的监督。其监督方式包括：第一，在竞选过程中各政党为了获得更多选票，以便上台执政或获得更多议席，总要攻击对方包括腐败行为在内的各种弱点，宣传自己包括廉洁行为在内的各种优点。而要攻击对方弱点，首先必须不断监视和监督对方，以取得证据；同时，自己也要保持廉洁，不要让对方抓住弱点。第二，借助代议制进行监督。政党制度伴随着代议制的产生而产生、发展，其监督作用也通过代议制机制来发挥。在国会中，反对党往往扮演民众化身，对执政党进行严密监督。1981年，当国会正在讨论《防止贪污法案（修正案）》时，一位反对党议员指控李光耀在1980年大选中滥用总理职权，利用警车和警方人员帮助竞选，并认为执政党及其官员利用执政地位使用由公共基金所支付的设施和服务为自己竞选也是一种贪污腐败行为，必须加以禁止和惩罚。为此，国会成立了一个调查组专门调查此事。虽然调查结果证明此事纯属子虚乌有，但可以说明反对党通过议会对于政府的监督作用。由于实行议会民主和多党并存竞争的民主制度，人民的自由选举和政党之间的监督就成为人民行动党及其政府的一种强有力的鞭策和制约。新加坡贸工部长杨荣文说：“我们作为一个政党，必须为下一次选举操心，这促使我们自我约束，并且在付出最少代价的情况下，努力实现长远的目标。如果我们不必为选举操心，无论我们出发点有多好，都会使我们变得草率和傲慢。选举是使我们保持平衡和诚实的方式。” 由此可知，民主制度是以法治权、防治腐败的最坚实基础。 二、以法治权的保证 用权力制约权力，是新加坡以法治权的保证。以法治权与用权力制约权力相辅相成、一体两面。或者说，用权力制约权力，本身就是以法治权或法治的题中应有之意。法治的基本内容——包括政府的权力要受到限制，政府权力的行使要遵守法定的程序，保证司法独立等——都要通过用权力制约权力来实行；法治的核心——即统治者本身也要受到法律约束——更要通过用权力制约权力来实现。 新加坡的政治体制形成了具有自身特色的用权力制约权力的机制。比如，内阁（总理）享有很大权力，但内阁（总理）必须对议会负责，接受议会监督。议会对内阁政府监督的主要方式是询问和质询、国政调查、提出不信任票和弹劾等。新加坡实行司法独立制度。司法机关由法院、总检查厅和政府法制部组成。法院行使国家司法权，检查厅行使国家检查权，政府法制部行使司法行政权。大法官（也称首席法官）由总统根据总理的建议任命，其他法官根据总理和大法官的意见由总统任命。法官一旦任职，除非渎职或失职，一般都实行终身制，不得随意调离或免职。这就保证了司法的独立地位和司法机关对于其他部门的有力监督。新加坡人事制度的主管机关是公务委员会，负责各机关公务员之编制、任用、认可、晋升、调迁、免职及采取惩处行动。该机构是一个不受政府制约的独立超脱的法定机构，公务委员会设委员5人，主席及副主席各1人，均由总统根据总理的建议而任命。根据新加坡法律规定，公务委员会的主席、副主席和委员都从社会各阶层“在野”人士中聘请兼任。这些人不能担任政府官员或国会议员，也不能在政党和工会中担任角色，是纯粹的私人代表。由于他们无官无职，就无须担心丢掉官职；又由于他们不在政府系统，也就不必巴结人以向上爬。由他们把持公务员的任用、升迁，更能够主持公道。另外，公务员的任用、升迁、处分、奖学金的分派，均要经过委员会成员的集体讨论。公务委员会工作独立，不受委员会之外任何人的影响，任何人直接或间接影响委员会的决定或游说委员会成员的行为，均构成犯罪，可判处2年监禁，或罚款2000新元。这样，就较能保证公务员系统的公平竞争，优胜劣汰。 民选总统制是新加坡在权力制衡方面迈出的重要一步。1991年以前，总统由议会选举产生，任期四年。在名义上，总统居于立法、行政、司法三大权力机构之上，拥有很大权力，但在实际上主要是个荣誉性、象征性和礼仪性的职务，总统对政府的制约十分有限。为了加强政治制度的有效制衡，1991年1月，新加坡通过了“民选总统法令”，修改了宪法关于总统产生的方式、任期及职权等方面的条款。“民选总统法令”规定总统由全体合法公民直接选举产生，任期6年，民选总统具有监督、制衡政府的重要职权，具体如下：（1）确保政府不会滥用国家储备金，也就是牵制政府耗尽历届政府所累计的储备金。政府如果要从每年的财政预算取得拨款，必须在国会通过拨款法案及附加拨款法案。民选总统将有权批准或否决这些法案。（2）为维护公共服务的廉洁和正直，总统有权批准或拒绝委任下列要职的人选：高等法院的大法官、法官和司法委员，总检察长，少数民族权利总统理事会主席和成员，公共服务委员会主席和委员，总审计长和会计总长，武装部队理事会成员，武装部队三军总长，武装部队陆军总长、空军总长和海军总长，警察总监，贪污调查局局长。（3）为制衡政府，防止政府滥用权力，宪法授权总统负起监督内部安全法令、维护宗教和谐法令和贪污调查局调查权力的任务。民选总统的职责是要制衡那些不负责任、不妥善管理国家钱财，或通过裙带关系和委任某些人士来达致政治目标，从而破坏民事服务的廉洁性的政府。这类政府可能阻止贪污调查局对有关贪污的投诉展开调查。因此，即使总理不同意贪污调查局局长对有关部长展开调查，总统还是可以授权贪污调查局局长向有关部长进行调查。 总统虽然有着监督和制衡政府的权力，但是，总统的权力也受到总统顾问理事会和国会的约束。总统在应用权力，以批准或否决政府部门、法定机构和国营公司的财政预算时，必须向总统顾问理事会咨询。总统在实行其他职权时，如委任担任民事服务要职的人选，必须征求总统顾问理事委员会的意见。不过，最后的决定权还在总统。另外，国会也扮演着约束总统权力的角色。若总统在顾问理事会的反对下坚持否决财长提呈的会动用到历届政府积累储备金的财政预算案，政府可把问题带到国会辩论。如果三分之二的议员支持政府，新的财政预算案就会获得批准。但是，如果政府不能得到三分之二的议员的支持，新的财政预算案就无法通过。总统必须是无党派人士。因此，所有总统候选人都必须在参加提名时宣誓和任何政党脱离关系或不再是任何政党的党员。他们在参加竞选时不得使用任何代表或暗示某一政党的竞选标志或佩戴任何政党的徽章。因为如果他还是某个政党的党员，人们就会对他的行为存疑，认为他在行使职权时，还会受到党纪的约束，不能不遵从党的干部会议的决策。相反，如果总统是以自己的立场、而不是党的立场出来竞选，公众才会感到放心。正如第一任民选总统王鼎昌在宣誓就职后的致词中所说的那样：“总统必须超越党派政治，即使他所作出的决定，在广义来说仍是政治决定。总统必须保护全国人民的利益。” 三、以法治权的手段 职权广泛的反贪机构是以法治权的有效手段。李光耀指出：“一个以总统为首，效力高超，阵容浩大而无论官职多高，都有权力对任何人进行调查，然后将有关人士提控和定罪的反贪污部门，当会创造奇迹。取缔贪污的法律应该收紧，把举证责任转移到财富过多，与入息不符者身上。只要把两三个高官绳之以法，便足以起到杀鸡儆猴的作用。这是新加坡的经验。新加坡的贪污调查局就是由总理亲自掌管。” 新加坡的贪污调查局是新加坡反贪污的专门机关。该机构成立于1952年。李光耀领导的人民行动党执政后，于1960年制定了《防止贪污法》（1985年修订），对贪污调查局的组织、职责和职权作了具体规定： 1、 组织。贪污调查局直接隶属于内阁总理，是全国防止贪污贿赂的最高机关。局长和副局长由总理任命，并可根据具体情况任命若干局长助理和特别侦察员。局长只对总理负责，不受其他任何人士的指挥和管辖。贪污调查局的局长、副局长、局长助理和特别侦察员，都被视为公职人员，贪污调查局的每个官员，都持有经局长签署的委任书，作为享有法律授权的依据。 2、 职责：一是调查被检举的贪污嫌疑人；二是侦察符合逮捕条件的贪污罪犯。对于通过调查或侦察属实的贪污人，已构成犯罪的，经总检查长同意后，可以直接向法院提起控诉。贪污调查局以人员少、效率高著称。1988年全局只有49名正式调查人员，每人每天要查证30多条线索。他们重视民众检举，对每一封匿名信都进行侦察。 3、 职权：新加坡1960年颁布的《防止贪污法》（1985年重新修订）赋予贪污调查局广泛的权力。主要有逮捕权、调查权、搜查权、获取财产情报的权力、不明财产检查权等。以逮捕权为例，调贪污查局局长或任何侦察员即使无逮捕证也可逮捕依照本法与犯罪有关的任何人；对被逮捕人的物品，只要有理由认为是犯罪的赃物或证据，都可以进行搜查并没收，等等。 新加坡的贪污调查局与香港的廉政公署齐名，取得了显著的防治腐败的成效。一些其他发展中国家也有类似机构，却没有取得同样令人满意的效果。原因在于新加坡和香港采用的都是与英国类似的司法独立制度。法官虽然是政府委任，但不受政府管束。行政长官不是法官的上级，不能干涉司法部门的任何判决。而一些其他发展中国家由于司法不独立，必定出现权大于法的情况。李光耀曾谈到过这么一件事情，1964年，某国的一位大法官被拘留。“那位大法官为什么被拘留呢？那是因为在审判中，或在上诉的时候，他宣判一位已经卸任的部长无罪释放。那位部长被控谋杀这个新兴国家的总统。这件事发生后，整个司法界都改变了。这不只是大法官被扣押，如此而已。新的一位大法官被任命，从此所有法官都明白在以后的任何案件中，谁的意见是判决案件时的最重要依据。”当司法部门成为执政者的一种政治工具，当司法人员的任免和司法机构的财政都不独立于地方政府，一句话，当没有司法独立，就会出现像某个国家的一位政府首长所说的那样：“司法人员是我任免的，司法经费是我给的，司法机关须听我的。”由于缺乏司法独立，就会出现这样的情况，或者司法人员与贪官勾结，中央无法对付地方贪污；或者司法人员纵然知道贪污事件，调查时也因受官员干预或怕丢掉公职而被迫视而不见。因此，新加坡的贪污调查局和香港的廉政公署之所以能取得卓越的成效，不仅是因为拥有广泛的权力和直接隶属政府首长的地位，还因为拥有独立和不受官员干扰的法庭作支援。这样，才能执法必严，违法必纠。 四、以法治权的途径 立法严明、执法严厉是以法治权的实现途径。新加坡以立法严明、执法严厉著称于世。英国的报界则是这样评价李光耀：“李光耀早年在英国剑桥就读法律，是高材生。因此，他深知立法的严密、执法严厉对维护政权的重要性。” 首先，新加坡立法严明。例如，新加坡《防止贪污法》对于报酬（贿金）的含义、范围作了广泛解释，包括：a，金钱，或者任何礼品、贷款、费用、酬金、佣金、有价证券或者其他财产或者任何形式的财产性利益，不论其是否动产或者不动产；b,任何职务、就业或者契约；c，任何支持、免除清还或者清算任何贷款、责任或者其他负债，不论其是否全部或者部分；d，任何其他服务、优惠或者任何其他形式的好处，包括提供好处使之免受任何刑罚或者被剥夺资格的处分或者逮捕，或者使之免受任何纪律或者刑事性质的诉讼或者控告，不论这种诉讼或者控告是否已经进行，还包括执行或者被迫放弃执行任何权利或者任何权力或者职责；e，任何提供、承担或承诺a，b，c，d所说的任何报酬。又如，新加坡政府1988年3月16日颁布的《反贪污法案》专门对没收贪污所得利益等方面作出详细规定，对任何人所拥有的财产或其在某财产里占有的利益，如果与该人已知的收入来源不相符合，又不能向法院作出合理的解释时，即被视为贪污所得。李光耀早在1967年就指出：“如果任何一名官员被发现拥有无法解释的财富，而又不能提出非由贪污得来的确证，他的全部财产是可以被没收的。一定要有处罚，不然贪污者便可逍遥法外。” 1992年，李光耀在介绍新加坡防治腐败的经验时又说：“取缔贪污的法律应该收紧，把举证责任转移到财富过多，与入息不符者身上。” ；在2000年出版的《李光耀回忆录（1965—000）》中，李光耀指出：“在1960年修订的最有效的法律条文，是控方一旦证明被告生活阔气，超过他的收入所能承受的程度，或拥有同收入不相称的财产，法庭就可以以此作为被告已经受贿的佐证。” 等等。 其次，新加坡执法严厉。新加坡商业事务局局长格林奈是商业事务局的创立者，领导商业事务局一直从事与商业犯罪进行斗争，对防止和惩治商业犯罪作出过重要贡献。他判案公正、精明、快捷。由于他亲自处理过新加坡7大商业犯罪案，为政府追回2亿新元的国家资产，政府授予他“杰出公务员”称号，公众称他为“商业犯罪的克星”。但是，1990年，他自己也因两件“说谎罪”而受到法律的惩治。其一，是格林奈曾向财政部申请了一笔购买新汽车的贷款，实际上却是用来还了一辆旧车的债。尽管他如期还了这笔贷款，但根据政府对公务员的要求，他仍触犯了法律，被判为用误导性文件诱骗贷款。其二，是他在某印尼商人尚未签约购买新加坡梦幻度假村时，两次对新加坡公共汽车公司谎称该商人已签约购买，劝说公共汽车公司也投资300万新元与外商合作。这两件罪行，在一般人眼中也许不太严重，甚至看来不是犯罪，而是正常的商业技巧。但是，根据有关法律他仍被判坐牢3个月，并开除公职，永不录用，失去了每月2万新元的职位津贴，同时被取消了50万新元的公积金和30万元的退休金。1992年中国赴新加坡精神文明考察团团长徐惟诚说：“新加坡人非常怕开除公职，因为每个人都有一大笔公积金，相当于每月工资的40%。公积金不在企业里，也不在机关里，而是在国家手中。任何被开除公职的人公积金都被没收。资历越老，地位越高的人，公积金越多，多在六位数以上，就是几十万元。一旦被开除公职，几十万元就没有了。这个损失就大了。收人家一杯咖啡，才几块钱，但可能导致开除，一开除，几万、几十万就没有了。所以公积金成为威慑力量的最大后盾。因为公积金代替了养老金和退休金。一旦公积金没收了，所有的保障，包括医疗费都没有了。一有小贪污就被开除，被开除这笔钱就没有了，所以非常可怕，大多数人都不敢贪污。” 五、以法治权的补充 严密的纪律和规范是新加坡以法治权的重要补充。李光耀曾说：“要维持一个高水平和不断向上发展的社会，也需要一定的纪律、社会规范和秩序。” 这里，我们将防治腐败的纪律和规范介绍如下： 1、 品德考核制度。其具体内容为：政府每年发给政府工作人员一本编印好页次和年月日的日记本。第一页由公务员本人在其主管官员面前当面书写宣誓书，保证其所记内容均为事实，否则，愿受严厉处分。公务员随身携带日记本，随时记录自己的活动内容。在办公时间内，如有家属亲友来访，要详细记录来访者姓名和来访事由。公务员每周一上班时，须将日记本送交主管官员检查，检查完毕后签名发还。如主管官员发现所记内容有疑问，须将该日记本送交贪污调查局审查核实。否则，如果贪污局从别种渠道查明该公务员有腐败行为，该主管官员将作为知情不报予以相应的刑事处分。这种连带责任保证了考核严肃认真，不走过场。 2、 公务员借钱和接受礼品的规定。在借钱方面：（1）对初任人员须要求其以书面叙明是否有债务困扰，如有则须说明其债务情形。（2）每年7月1日，每个政府职员都须填写一份个人财务表格，写明自己财务状况及所欠债务。如果一个官员所负债务已超过自己三个月工资的总和，则被视为陷入“债务麻烦”中的官员。该官员必须向其所属部门的常任秘书报告。凡是陷入“债务麻烦”中的官员或所填表格的内容虚假者，都将构成惩处，严重者可开除公职。之所以采取这项措施，是因为新加坡政府认为，公务员不能欠债太多，否则，就有贪污的可能。（3）不得向下属或受职权管辖者及有公务往来者借钱，不得贷款收息。在接受礼品方面：（1）不得接受公众人士任何礼物、钱财或其他利益如娱乐、免费旅行等；（2）除非在退休时，不得接受下属送礼或娱乐应酬；如果因为退休而要接受下级所赠礼品，则必须向常任秘书写报告，申报所受礼品的价值、名称等；所受礼品不得超过300美元；（3）特殊情况下，如无法拒绝或拒绝则不近人情，可暂时把礼品收下来，过后向上面报告，并将礼品上交。如本人需要这个礼品，经上级批准，按礼品价格付款；（4）如果接受下属人员的款待活动，必须报告款待的时间和地点，款待必须是适度的，不能超过举办款待人员月工资的2%；上述规定不仅写在纸上，也确实落实到行动上。一次，财政部公共服务处的司长陈文华在接受记者访问时，为说明他们如何遵纪守法，从抽屉里拿出一张单据，托起桌上的铜色小乌龟说：“这是我付了两新元买下来的”当新加坡政府官员接到邀宴时，第一句问话往往是“在哪里请”。如果在快活谷等豪华饭店，他们肯定不答应。 3、 行为跟踪制度。该制度为反贪局为主、公务委员会和铨叙组以及广大民众共同配合执行的一项制度。对于所有公务员，尤其是新任职的公务员，无论职位高低，均可暗中派人跟踪，或受到举报后派人跟踪，以了解公务员在公务活动或日常活动中是否有违法违纪行为，私生活是否正常，是否有上班时炒股票、嫖娼、赌博、出入酒吧等行为和与不法团体往来的行为。如发现可疑劣迹，跟踪人员会通知上级另派摄影人员前往现场进行秘密拍摄，使当事人在确凿的证据面前束手就擒。贪污调查局在每周一将调查报告送往被跟踪人员的主管官员，核实当事人的日记所记内容是否属实。行为跟踪制度曾招致争议，但对腐败分子具有极大威慑作用。 4、 杜绝腐败机会的规范。《公务员指导手册》规定，在暴露有贪污现象的部中，常设秘书应当找出防止贪污行为的合理、有效的办法。这些办法包括：（1）改进工作方法和程序：a，为避免颁发许可证等活动过程中的拖延，应改进烦琐的工作方法和程序；b，对容易产生贪污的程序进行审查，以防止贪污行为的发生。（2）实行更有效的监督：a，如果年轻资浅的公务员被赋予裁决案件的权力，那么必须有控制制度以保证该权力不被滥用。这些控制可以包括监督人员的复查以及资浅公务员在作出决定之前征得监督人员的同意。b，工作的分配和组织方式应当使监督者有足够的时间检查和控制下属人员的工作。c，各级监督人员和管理人员能够确信他们的下属，采取了有力的反贪污措施，而且他们在检查和报告其下属工作方面没有松懈。（3）公务员轮换：公务员必须定期和制度化地从一个职位轮换到另一个职位。一名公务员在一个职位的工作时间应有多长，则根据各部的情况而定。应当充分考虑有效组织的需要，并确实保证某一公务员或公务员团体在一个单位不存留太长时间。（4）乘其不备的检查：除例行检查外，上级公务员还应定期和制度化地进行乘其不备的突击检查。这项工作是所有上级公务员职责的一部分。（5）安全管理：应当作好布置，以保证未经许可的人不能自由进入某一个部。（6）审查反贪污措施：每隔三到五年应对防止贪污而制定的所有措施进行细致的审查，以便进一步改进。如果常设秘书认为有必要，可以向贪污行为调查局局长咨询。等等。 |
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