| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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新加坡廉政之道的全方位分析 |
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新加坡政府的廉洁举世称道。我国学者对新加坡的廉政之道有过不少研究与揭示，但大多限于某一浅层或某一侧面，未能从多个层次的纵深和多个方面的整体进行全方位剖析。李光耀曾针对中国学习研究新加坡的现象加以评论：“他们（指中国——引者注）选出我国制度的一些点滴。但我们则将这些点滴连接在一起。”[1]李光耀认为，新加坡的制度是一个有机整体，仅仅选出一点一滴学习模仿，就难以取得同样的成效。本文认为，新加坡廉政的成功之处，就在于形成了一套系统完整的措施与制度。丢掉一个层次，失去一个方面，新加坡的廉政建设就不能取得如此重大的成效。同样，丢掉一个层次，失去一个方面，就不能全面完整地把握新加坡的廉政之道。腐败行为与人们的经济状况、道德品质、腐败机会和腐败成本密切相关。对症下药，新加坡的廉政建设采取了以薪养廉、廉耻教育、杜绝机会和以法治权等多种措施，用通俗的话说，就是使人不必贪、使人不想贪、使人不能贪和使人不敢贪。本文试从上述四个方面全方位地剖析新加坡的廉政之道。 一、以薪养廉——使人不必贪 以薪养廉——使人不必贪，是指给予公职人员适当足够的工薪报酬，使之依靠自己正常收入而不必通过贪污腐败便能维持自己及家人基本或体面的生活，从而达到使人不必贪的目的。 新加坡实行的以俸养廉主要表现为两个方面：一方面，坚持让大多数普通公务员的工资保持在社会的中上水平。政府每年都要将公务员的工资同私营企业人员的工资作比较。如果发现私营企业人员的工资高于公务员的工资，政府即给公务员加薪，以确保公务员的工资水平和私营企业人员的工资水平大抵平衡，相差不大。另一方面，对内阁部长等高级公务员实行“高薪养贤，厚禄养廉”。新加坡政府认为，能干的政治领袖对一个好政府非常重要。新加坡必须从它最杰出和肯献身的公民中物色部长人才。如果担任部长需要蒙受太大的经济损失，将会成为能干的新加坡人从政的一个障碍。提高部长和代议士的薪酬在许多国家是一个深具争议性的问题。有些国家把部长大部分的薪酬改以非现金的酬劳来掩饰——房屋、汽车、开支户头、海外度假等；另一些国家则提供其他合法化的收入给部长和代议士；还有一些则默默地容许因公共服务薪金太低所造成的人才流失。新加坡政府认为，新加坡必须选择付予部长实际、堂堂正正的薪金，而不是藏着其他额外利益的低薪。这样会比较透明和负责任，也对选民比较负责。李光耀建议，以一个长期的方程式把部长和高级公务员的薪金同私人企业界顶尖级专业人士的收入挂钩。目前，新加坡总理及部长们的薪酬在世界上同类人员中最高。据《世界联系》调查统计，1995年各国政府首长的年薪状况如下：美国为20万美元，英国为12万9千美元，新加坡则为81万2千美元。[2]也就是说，新加坡总理的年薪是美国总统的四倍，是英国首相的6倍有余。 反对党曾攻击人民行动党领导的新加坡政府是世界上最昂贵的政府。李光耀反驳说，便宜没有好政府。吴作栋1994年在国会中进一步指出，新加坡的国内生产总值是890亿元，如果增加1%，就是多了8亿9000万元，如果减少3%，就是少了26亿7千万元。而所有部长的薪金即使按照新的更高的标准加以调整，加起来也只是2200万元。他因此问国会，到底是花2200万元来确保继续有好的人才来领导新加坡每年取得至少8亿9000万元的增长比较明智，还是省下2200万元但因为政府治理不当和贪污，导致国家收入少了26亿7千万元来得合算？另外，吴作栋还列举了美国、英国领袖和公务员的低薪金对他们政府素质所产生的不良影响，并说，把新加坡领袖的薪金与其他发展中国家的薪金相比较是非常危险的——菲律宾原总统马科斯的薪金远远比不上新加坡资政李光耀，但他的财富却是李光耀的不知多少倍。[3] 二、廉耻教育——使人不想贪 廉耻教育——使人不想贪，是指通过廉耻教育提高公职人员的道德水平和自律能力，从思想上抵制、杜绝腐败的念头，从而达到使人不想贪的目的。 李光耀根据自己的儒学研究和切身体会总结提出的作为新加坡人具体行为准则的“忠孝仁爱礼义廉耻” 八德”中就有“廉耻”二德在内。他认为，廉耻就是廉洁奉公，知美识丑；并指出：“我们要创造一种舆论，告诉人们什么是错的，应当受罚；什么是对的，应当发扬。”[4] 他认为，如果一个国家的公民美丑不分，对文明的行为不以为美，对丑恶的行为不以为丑，那么，这个国家距离垮台已为时不远了。李光耀生活朴素，不求奢华，常常穿一身白衣白裤，不打领带，以示自己对清白人生的崇尚。人民行动党党员往往在重大活动中一律穿着白色衣裤，象征着执政的廉洁。李光耀指出，“我在新加坡创造了一种政治文化。在这种政治文化下，人民不必花大笔的钱就可以涉足政治，不必靠大量的金钱资助就可以中选，当选后也没有欠下人情”[5]。在别的国家，“金钱政治是个很大的问题”[6]；在“新加坡，从政的人可以大公无私，不欠别人的情”[7]。政治文化是一种政治生活方式，李光耀说：“为何我们穿着随便，因为这是政府官员的生活方式。来见我的人都穿得比我华丽。我感到满足的是，知道不那么做就不能达到原定的目标。”[8]廉洁奉公的政治文化使人们树立了堂堂正正地做人的准则。“如果你破坏了这个准则，你让所属的单位蒙羞，也为自己和家庭带来耻辱。”[9]在廉洁奉公的政治文化之中，腐败分子就必然沦落到 “千夫所指，不病而死”的境地。1990年，当新加坡国家发展部部长郑章远涉嫌受贿被查时自尽而死。李光耀认为郑章远是因羞愧而自杀。他说，新加坡华人重视面子。一个人没有钱仍可以立足，丢了脸则无法生存。 李光耀非常重视儒家的“修身”、“齐家”、“治国”、“平天下”的思想。他说：“‘修身’是检点言行，提高自身修养，成为有用之材；‘齐家’是使家庭秩序井然；‘治国’是管理好国家；‘平天下’是使普天之下，万事太平。我们全体人民都抱有这种信念。我孙女叫修齐，我的儿子是从上述格言中取了两个字，希望他女儿能克己奉家。这是我们这个文明的基本观念。” [10]李光耀认为，在具有德治传统而法治尚未建立、健全的东方发展中国家，领导人以身作则的示范是一种更有效的教育。1959年李光耀担任总理。他首先把自己的父母兄弟召集到身边，告戒他们今后不应从他那里得到特殊照顾，而应该完全像普通民众一样对待自己。在漫长的政治生涯中，尽管或有人攻击过李光耀作风专断，言过其实，但几乎没有人攻击过他贪污腐败。李光耀曾说：“我就是我，在职37年了我还能在这里，是因为我从来没有假公济私，享受到钱财的好处。”[11]“我花了大半生时间和逆境对抗，而这些都是很大的逆境，一切都为了建立新加坡的信心——包括新加坡人对他们未来的信心，以及把大把财产投进这里的外国人对新加坡的信心！我绝不会做出任何事来破坏政府、它的系统，或任何掌管这个系统的人。”[12] 三、减少机会——使人不能贪 减少机会——使人不能贪，就是建立严密的监控纪律和制度，简化手续和中间环节，减少或者杜绝公职人员贪污腐败的机会，从而达到“使人不能贪”的目的。 李光耀指出，“一切有关政府官员的权力的工作条例力求简单明了。这样一来，任何违反条例的行为都很容易引起怀疑或招来投诉”[13]；必须“尽量减少政府官员的自行处理权，例如，批准发给执照或许可证的权力”[14]；要“实行双重检查制度，确保一个官员的决定必须由另一个官员审查或监督”[15]。从上述精神出发，新加坡建立了许多具体的制度。在借钱方面：（1）对初任公职人员须要求其以书面叙明是否有债务困扰，如有则须说明其债务情形。（2）每年7月1日，每个政府职员都须填写一份个人财务表格，写明自己财务状况及所欠债务。如果一个官员所负债务已超过自己三个月工资的总和，则被视为陷入“债务麻烦”中的官员。该官员必须向其所属部门的常任秘书报告。凡是陷入“债务麻烦”中的官员或所填表格的内容虚假者，都将构成惩处，严重者可开除公职。之所以采取这项措施，是因为新加坡政府认为，公务员不能欠债太多，否则，就有贪污的可能。（3）不得向下属或受职权管辖者及有公务往来者员借钱，不得贷款收息。在接受礼品方面：（1）不得接受公众人士任何礼物、钱财或其他利益如娱乐、免费旅行等；（2）除非在退休时，不得接受下属送礼或娱乐应酬；如果因为退休而要接受下级所赠礼品，则必须向常任秘书写报告，申报所受礼品的价值、名称等；所受礼品不得超过300美元；（3）特殊情况下，如无法拒绝或拒绝则不近人情，可暂时把礼品收下来，过后向上面报告，并将礼品上交。如本人需要这个礼品，经上级批准，按礼品价格付款；（4）如果接受下属人员的款待活动，必须报告款待的时间和地点，款待必须是适度的，不能超过举办款待人员月工资的2%。在采购、招标方面：（1）邀请至少三家信誉良好公司开价或投标；（2）超过1000新元之器物，服务或工程应书面开价；（3）超过10000新元之单项器物，服务或工程必须投标；（4）常期供应之器物或工程必须投标；（5）各种招标条件必须详细列明；（6）采用总检查署批准之特定表格；（7）招标通告必须广泛发出；（8）超过15000新元（器物、服务）或30000新元（工程）必须在政府宪报及报章公开招标；（9）投标者需缴交柜金；（10）投标箱必须上锁，锁匙由授权职员保管；（11）未到截止日期与时间不准打开标箱；（12）开标时必须有二位授权职员在场（一位开箱，一位见证）；（13）超过15000新元的器物、服务或30000新元的工程投标，见证元必须由常任秘书委任；（14）见证职员不应与招标器物、服务或工程有关联；（15）投标者数目、商号、标价等详情必须清楚记录；（16）成功承包商（超过15000新元）之详情必须在政府宪报公布；（17）不准与承包商讨价还价，以避免贪污。 四、以法治权——使人不敢贪 以法治权——使人不敢贪，就是不仅以法律治理普通民众，而且以法律治理掌权者。这是法治的核心所在。通过法律严明、执法严厉的以法治权，使腐败者受到严惩、使腐败行为付出巨大成本，从而达到使人不敢贪的目的。 1、议会（内阁）制政体、政党竞争等基本民主制度，是以法治权的基础。新加坡内阁由国家立法机关——议会选举产生。内阁总揽国家行政权力，向议会负责。议会中占多数席位的政党就是执政党，执政党领袖就是政府首脑。新加坡政党制度的最显著特征是多党并存竞争、一党独大，即在允许多个政党并存竞争的情况下，人民行动党长期处于绝对优势地位，并长期执掌国家政权。新加坡的政党制度虽然不同于典型的两党制或多党制，但也不同于严格意义的一党制。首先，除个别主张暴力革命的政党外，其他一切政党均享有合法地位，其他政治派别也有组织政党的自由；第二，宪法并未明文规定人民行动党为唯一执政党，各个政党可以参加竞选，执政党的地位是由人民选举决定的，而不是靠宪法垄断或其他形式垄断所决定的；第三，执政党的执政地位有可能随着国内各派政治力量的变化而变化。在新加坡，有20多个政党合法存在，每次大选都有几个政党参与竞选。过去30多年中，新加坡共举行过8次大选，这种选举是在并无外力压迫的秘密投票中进行的。 多党并存竞争可以发展选民对政府及政党之间的相互监督，特别是在野党对执政党的监督。首先，在竞选过程中各政党为了获得更多选票，以便上台执政或获得更多议席，总要攻击对方包括腐败行为在内的各种弱点，宣传自己包括廉洁行为在内的各种优点。而要攻击对方弱点，首先必须不断监视和监督对方，以取得证据；同时，自己也要保持廉洁，不要让对方抓住弱点。其次，借助代议制进行监督。政党制度伴随着代议制的产生而产生、发展，其监督作用也通过代议制机制来发挥。在议会中，在野党往往扮演民众化身，对执政党进行严密监督。由于实行议会民主和多党并存竞争的民主制度，人民的自由选举和政党之间的监督就成为新加坡政府的一种强有力的鞭策和制约。 2、 职权广泛的反贪机构——贪污调查局，是以法治权的重要手段。贪污调查局的组织、职责和职权如下： （1）组织。贪污调查局直接隶属于内阁总理，是全国防止贪污贿赂的最高机关。局长和副局长由总理任命，并可根据具体情况任命若干局长助理和特别侦察员。局长只对总理负责，不受其他任何人士的指挥和管辖。 （2）职责：一是调查被检举的贪污嫌疑人；二是侦察符合逮捕条件的贪污罪犯。对于通过调查或侦察属实的贪污人，已构成犯罪的，经总检查长同意后，可以直接向法院提起控诉。 （3）职权。主要有：其一，逮捕权。调贪污查局局长或任何侦察员即使无逮捕证也可逮捕依照本法与犯罪有关的任何人；对被逮捕人的物品，只要有理由认为是犯罪的赃物或证据，都可以进行搜查并没收。其二，调查权。当有违反刑法或防止贪污法的行为，贪污调查局局长或特别侦察员即使无公共起诉人的命令，也可以行使刑事诉讼法授予的一切与警方调查相关的特别权力。其三，搜查权。如果相信在任何地方藏有罪证，贪污调查局局长或治安法官可授权特别侦察员或警官在必要时可依靠武力进入该地方进行搜查，夺取或扣押任何有关文件、物品，等等。 3、权力制衡的机制，是以法治权的保障。新加坡在1991年1月通过的“民选总统法令”规定总统由全体合法公民直接选举产生，其职权主要有：其一，确保政府不会滥用国家储备金。如果总统认为有关财政年度的预算案会动用历届政府的储备金，总统可否决或同意这项预算案。其二，为维护公共服务的廉洁和正直，总统有权批准或拒绝委任下列要职的人选：高级法院的大法官、法官和司法委员，总检察长，武装部队三军总长等。其三，宪法赋予总统负起监督内部安全法令、维护宗教和谐法令和贪污调查局调查权力的任务。比如，即使总理不同意贪污调查局局长对有关部长展开调查，总统还是可以授权贪污调查局局长向有关部长进行调查。其四，总统的权力也受到总统顾问理事会和国会的约束。总统在应用权力时须先向总统顾问理事会咨询。若总统在顾问理事会的反对下坚持否决财长提呈的会动用到历届政府积累储备金的财政预算案，政府可把问题带到国会辩论。如果三分之二的议员支持政府，新的财政预算案就会获得批准。 新加坡的大法官（也称首席法官）由总统根据总理的建议任命，其他法官根据总理和大法官的意见由总统任命。但法官一旦任职，除非渎职或失职，一般都实行终身制，不得随意调离或免职。这就保证了司法的独立地位和司法机关对于其他部门的有力监督。一些发展中国家也有类似于新加坡贪污调查局的机构，却没有取得同样令人满意的效果。原因在于新加坡采取了司法独立制度。其他一些发展中国家未能采取司法独立制度。司法不独立必定出现权大于法的情况。当司法部门成为执政者的一种政治工具，就会出现“司法人员是我任免的，司法经费是我给的，司法机关须听我的”的现象。相反，新加坡拥有独立和不受官员干扰的法庭作支援，才能执法必严，违法必纠。 新加坡的内阁（总理）掌握行政权力，但内阁（总理）必须对议会负责，接受议会监督。议会对内阁政府监督的主要方式是询问和质询、国政调查、提出不信任票和弹劾等。 3、 立法严明、执法严厉，是以法治权的有效途径。就立法严明言，法律对“报酬（贿金）的含义、范围作了广泛解释，包括：其一，金钱，或者任何礼品、贷款、费用、酬金、佣金、有价证券或者其他财产或者任何形式的财产性利益；其二,任何职务、就业或者契约；其三，任何支持、免除清还或者清算任何贷款、责任或者其他负债，不论其是否全部或者部分；其四，任何其他服务、优惠或者任何其他形式的好处，法律规定，不管行贿性报酬给予或未曾给予，只要“同意给予”或“同意接受”均视为犯罪；不管贿赂性报酬的接受者去行动或未曾去行动，或“无意这样做”均认为犯罪。就执法严厉言，有一个案例可以充分说明问题。新加坡商业事务局局长格林奈是商业事务局的创立者，领导商业事务局一直从事与商业犯罪进行斗争，对防止和惩治商业犯罪作出过重要贡献。政府授予他“杰出公务员”称号，公众称他为“商业犯罪的克星”。但是，1990年，他自己也因两件“说谎罪”而受到法律的惩治。一是格林奈曾向财政部申请了一笔购买新汽车的贷款，实际上却是用来还了一辆旧车的债。尽管他如期还了这笔贷款，但根据政府对公务员的要求，他仍触犯了法律，被判为用误导性文件诱骗贷款。二是他在某印尼商人尚未签约购买新加坡梦幻度假村时，两次对新加坡公共汽车公司谎称该商人已签约购买，劝说公共汽车公司也投资300万新元与外商合作。这两件罪行，在一般人眼中也许不太严重，甚至看来不是犯罪，而是正常的商业技巧。但是，根据有关法律他仍被判坐牢3个月，并开除公职，永不录用，失去了每月2万新元的职位津贴，同时被取消了50万新元的公积金和30万元的退休金。1992年中国赴新加坡精神文明考察团团长徐惟诚说：“新加坡人非常怕开除公职，因为每个人都有一大笔公积金，相当于每月工资的40%。公积金不在企业里，也不在机关里，而是在国家手中。任何被开除公职的人公积金都被没收。资历越老，地位越高的人，公积金越多，多在六位数以上，就是几十万元。一旦被开除公职，几十万元就没有了。这个损失就大了。收人家一杯咖啡，才几块钱，但可能导致开除，一开除，几万、几十万就没有了。所以公积金成为威慑力量的最大后盾。因为公积金代替了养老金和退休金。一旦公积金没收了，所有的保障，包括医疗费都没有了。一有小贪污就被开除，被开除这笔钱就没有了，所以非常可怕，大多数人都不敢贪污。”[16] ———————————————————— 注： [1] 萨菲尔：《李资政答萨菲尔问》，见1999年2月25日《联合早报》； [2] 《世界各国高级公共服务人员年薪比较》，见1996年2月26日《联合早报》； [3] 国会讨论：《薪金标准是争论点》，见1994年11月1日《联合早报》； [4]《新加坡的廉政建设》第52页，刘国雄著，人民出版社1994年9月第1版； [5][6][7][8] 《李光耀四十年政论选》487页； [9] 《李资政在国会中的演说》，见1996年5月22日《联合早报》； [10] 扎卡里亚：《文化决定命运——李光耀访谈录》，见“公共论丛”《经济民主与经济自由》第196页，三联书店1997年第1版； [11][12] 《李资政在国会中的演说》，见1996年5月22日《联合早报》； [13][14][15]《新加坡的廉政建设》第58页，刘国雄著，1994年人民出版社第1版； [16]同上，第9页。 |
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