| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
| Http://www.ccpri.com | ||||||||||||
|
|
||||||||||||
|
中国宪政建设论要 |
||||||||||||
|
||||||||||||
中国宪政建设论要 邹平学 [摘要]认识宪政应当把握宪政初始的、本原的含义，即以宪法来合理分配和制约权力。而判断宪政的基本标准就是宪法是否得到认真实施。宪政建设是建设法治国家、建设政治文明以及制度强国、兴国的必由之路。要加强中国的宪政建设，必须认真对待宪法，高度重视宪法的监督实施；必须加强和改善人民代表大会制度；必须高度重视宪政的具体制度、具体程序的建设；必须切实加强和改善党的领导，发展党内民主；必须借鉴人类政治文明的有益成果。 [关键词]宪政；民主政治；法治国家；政治文明；建设 今天，可能还没有一个话题像宪政那样，与国脉民运如此相关，令学人难以释怀。国人对宪法、宪政这些舶来品的认识和追求始自近代中国抗击外侮、救亡图存运动，迄今已历经百年坎坷，虽可望难可及，但仍苦苦追求，矢志不渝。宪政，可谓萦绕于中华民族心头的百年情结。今日之中国，经过20多年的改革开放，从改革迈向改制已经是大势所趋，人心所向，而宪政建设在改制呼声中的价值和功能日益凸显。可以说，时下国人上下对宪政的体认达到了前所未有的高度，现行宪法的第四次修改也呼之欲出，中国宪政建设又一次遇到了历史性的机遇。无庸置疑，宪政建设对中国有着多方面的重大的现实意义和深远的历史意义，而且它是一个宏大的系统工程，涉及观念、制度、程序、文化各个层面的建设，需要从政治、经济、法律、社会等各个方面入手，需要科学严密的理论准备、深入人心的观念启蒙、积极审慎的制度设计和义无返顾的实践推进。可以说宪政建设是一篇大文章。笔者仅就这个题目谈几点不成熟的思考。 一、如何认识宪政及什么是判断宪政的基本标准？ 判断宪政首先要弄清宪政的概念。关于什么是宪政，学术界有很多的定义。首先看西方学者的定义，西方学者关于宪政概念的阐述相当丰富，按分析的视角和侧重点来概括，有的从立宪政体(Constitutional government)所包含的要素来阐释宪政，有的从制度上作出的安排来说明宪政的，有以宪法对政府权限的制约来阐明宪政，有以宪政蕴涵的法治要义来解释宪政，还有从宽泛的多视角认识宪政的。[i]他们的基本认识包括：(1)宪政以“法之法”的宪法为基础；(2)宪政意味着对于政府权力和公民权利的制度安排，它保障公民权利并制约政府权力；(3)宪政是法治的政治秩序；(4)宪政包含着意识形态和文化观念。而其中控制政府（权力）是西方宪政最核心的内容，正如麦克尔文所说的：“真正的立宪主义的本质中最固定和最持久的东西仍然与其肇端时几乎一模一样，即通过法律控制政府。”[ii] 再来看中国学者的定义，对中国学者定义宪政有很大影响的是毛泽东的定义——“宪政是什么呢？就是民主的政治。”[iii]尽管中国学者对宪政的认识角度不同，但普遍将民主、民主政治视为宪政的内涵要素。如许崇德教授认为毛泽东所指出的宪政就是民主的政治构成宪政的实质含义,“再加上形式要件的话，那么宪政应是实施宪法的民主政治。”[iv]张庆福教授认为“宪政就是宪法政治，以宪法治理国家。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主体制确定下来，以便巩固这种民主体制，发展这种民主体制。”[v]还有一些学者联系民主政治、法治、人权来认识宪政。如郭道晖教授认为“宪政是以实行民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法(立宪)、实施宪法(行宪)和维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的政治行为的运作过程。”[vi]笔者曾在有关论著中认定，宪政是以宪法(立宪)为起点、民主为内容、法治为原则、人权为目的的政治形态和政治过程。[vii]而持这样看法的论著相当多。[viii] 比较中外学者关于宪政的定义，存在两大重要差别。一是西方学者并不赋予宪政过多的内涵，而中国学者的宪政定义承载了众多的内容，如民主政治、法治、人权保障、自由等。这种差异可能来源于学者视阈里的对象差异，从学术源流上看，西方学者观察宪政，不同时期的学者可以直接体验到初始、原生的宪政或发展变化的宪政。而中国学者谈宪政时往往观察的对象主要是外国的宪政，因为本土缺乏这样的资源，而外国的宪政又仅限于现今已经发展十分完善的几个少数国家的宪政模式，在这样的模式里民主政治、人权保障、自由、法治等要素已经形成了十分良好的匹配结构和互动机制，十分完美，所以中国学者容易把这些视为当然的宪政内涵。其实，以历史的眼光和更广阔的视角观察宪政，我们可以看到，宪政并不必然承载我们以为理所应当的一些东西，例如英国1688年“光荣革命”建立了君主立宪制的宪政体制，但民主政治并没有即时出现，直到19世纪经过多次选举制度的改革，才建立了民主制度。还有南美的哥伦比亚，存在竞争性的政党制度、服从宪法的议会制度，可以说存在宪政体制，但这个国家每年因政治迫害而失踪的人口比许多军人执政的独裁国家还要多，可见，宪政之下并不一定是人权的乐园。第二个重大差异是西方一般不把宪政与民主政治相提并论，而把宪法的最高性、政体制度上制约公权力、保障私权利的制度安排、法治秩序等作为宪政的内涵。而中国学者突出强调宪政的民主政治意义。其实，这种认识差异来源于宪政历程的历史差异，西方宪政产生之初就是作为控制国家绝对权力的工具而出现的，也就是在宪政下面，没有绝对的权力可言，在这样的框架下，自由得以保障，法治获得维护，人权得以保护，民主得以成长。美国经济学和历史学中的制度学派的代表人物斯科特·戈登就是把宪政定义为通过政治权力的多元分配从而控制国家的强制力量的政治制度。[ix]而新中国宪政建设的历程表明，我们是先建立了人民民主专政的国家，才开始建设自己的宪政，也就是先有民主事实，才开始追求宪政。权力制约的观念，尤其是权力应受到法律的制约的观念在中国历史上一直就不彰显，甚至还受到压制。中国政治制度史表明，权力不论掌握在谁手中，从来没有受到过真正的控制，即使人民掌握了国家政权，主流的观点仍然是从人民的权力（主权）至上，引申出人民的最高代议机关至上。而历史经验表明，即使是人民的权力，也必须受到制约，否则将走向民主的反面。所以，尽管中国学者十分强调宪政的民主政治要义，但由于没有在政治实践中建立起真正的权力制约体制，以致在中国的宪政建设的实践中，民主屡遭破坏、法治屡遭践踏、人权屡遭侵犯。通过以上的比较，似乎可以看出，宪政并不必然与民主政治相联系，它的天然孪生物是法治，在宪政存在的前提下，自由、人权易于得到保障，民主易于生成和发展。由此我感到，我们自身的宪政理论要注意寻求本原意义的宪政到底是什么，还宪政的本来面目，我感到对权力的合理分配和制约可能是宪政最本质的内涵。宪政值得追求并不是她本身很完美，事实上她本身并不完美，之所以值得追求是因为她对绝对权力的制约可能是现实中达至政治文明或者说是实现完美理想的一种手段或一个路径。 那么，什么是判断宪政的标准呢？个别西方学者认为，世界上的宪法可以多种多样，但宪政只有一种，即根据古典自由民主理论所设计的宪政，亦即以美国、法国、西德、瑞典等西方国家为代表的宪政。较多的学者反对这种看法，认为虽然不能说有多少宪法就有多少种宪政，但现代国际社会至少有两种模式：自由民主宪政和社会民主宪政。还有些西方学者认为可以把各国的宪政实践划分为高标准(高水平)宪政、中标准(中水平)宪政、低标准(低水平)宪政。他们认为建立在自由民主之上的宪政是高标准(高水平)宪政，建立在社会民主、宗教民主、阶级民主之上的宪政分别属于中标准(中水平)和低标准(低水平)宪政。[x]这种主张实际上是以西方的宪政作参照来评价当今世界的宪政，否认社会主义宪政的价值和效益，当然不能为社会主义国家的宪法学家所赞同。以一种发展成熟了数百年的宪政来衡量不同文化背景下的其他国家的宪政，是不公允的和不客观的。况且在西方学者的那种参照系里，宪政模式也是颇有差别，各有千秋。那么，以民主、法治、人权为参照系作为判断宪政的标准又如何呢？笔者以为也不妥，因为民主、法治和人权在不同的语境、不同的国度、不同的时代有不同的理解，如果标准本身都存在争论，那它作为标准是很成问题的。比较西方和中国学者的宪政定义，宪法是宪政的起点可能是各国宪政的最大公约数，从这个意义看，简言之，宪政就是宪法政治，就是实施宪法的政治。而复杂地说，就是国家的政治制度、政府（政党、公民等主体）政治行为、政治程序都依照宪法来展开、来运作。所以，没有制定宪法，或者制定了宪法却不真正实施、将它束之高阁，或者违背宪法规定的政治肯定不是宪政，即使这样的政治包括一定程度的民主、法制、人权的成分。所以，判断宪政的基本的标准只有一条，就是宪法是不是得到认真实施。其他的标准（如民主、法治、自由、人权等）只是判断宪政水平高低、完善程度的标尺，而是否认真实施宪法是判断宪政有无的标尺。把握了这一点，就把握了宪政建设的起点。“千里之行，始于足下”。不认真实施宪法，宪政建设就是一句空话。 二、宪政建设对于我们有什么意义？ 从不同的角度可以谈出很多意义，但就其现实性而言，笔者觉得以下三点比较重要： 第一，宪政建设是依法治国，建设法治国家的必由之路。法治是法律制度（法制）在现实生活中的实现，是法制的升华，是静态意义的法律制度向动态意义的治国方式的飞跃；法治是众人之治，与民主政体紧密联系，与人治和专制根本对立，法治不允许任何人、任何组织凌驾于法律之上；法治意味着在所有对人的行为有约束力的社会规范中，法律具有最高权威；法治显示了法律介入社会生活的广泛性、深入性和实践性，体现为治国的方略，因而具有动态意义。 我国经过长时间的探索才走上了依法治国的道路。奴隶社会和封建社会在中国延续了数千年，始终没有实行过法治，没有法治传统。半殖民地半封建的旧中国，也不可能实行真正的法治。小平同志说过：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统比较少。”[xi]新中国成立后，到十一届三中全会前，由于种种原因，社会主义民主法制建设屡遭破坏，法治之路十分坎坷。党的十一届三中全会以后，我们摈弃了极“左“路线，采取以经济建设为中心，实现了国家工作重点的根本转变。随着改革开放和市场经济的飞速发展，党中央高瞻远瞩，根据社会发展趋势和国家管理规律，又作出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大决策。1995年2月，江泽民总书记在中央举办的法制讲座中首次提出了“坚持和实行依法治国”的战略口号。其后，这一口号被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，正式成为治国方针。党的十五大第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入党的政治报告中，并把“法制国家”改为“法治国家”。报告对“依法治国”作了进一步的阐述，这标志着党和国家对依法治国的基本方略从形式到内容的正式确立。 2002年12月有两件世人瞩目的政治事件，一是12月4日，新任中共中央总书记胡锦涛《在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话》中指出：“宪法……具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”二是12月26日，胡锦涛总书记引人瞩目地主持中央政治局首次集体学习，议题是学习宪法。新一届中央领导集体学习宪法的举动，引起了海内外的普遍关注。有评论家指出，这标志着中国宪政意识的新觉醒。如果说以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体确立了“依法治国，建设社会主义法治国家“的治国方略，标志着我们党对治国规律和执政方式认识的第一次飞跃的话，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体对宪法实施的高度重视，强调维护宪法的具有最大的权威性和最高的法律效力，则标志着我们党对治国规律和执政方式认识的又一次飞跃。因为，宪法是最高法、根本法、母法，是法律的法律，是根本的行为准则。依法治国，建设法治国家首先应当是依宪治国，不依宪治国，就谈不上依法治国。可以说，在中国，无数的经验教训证明：不依法治国不行，依法治国不首先依宪治国也不行。 第二，宪政建设是建设政治文明的必由之路。党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”政治文明是人类政治活动和政治文化进步的成果。它与物质文明、精神文明紧密联系、互相促进、相互交融。在一个现代国家和现代社会，形成什么样的政治关系，建设什么样的政治制度，开展什么样的政治活动，确立什么样的政治文化，在一定程度上反映着这个社会和国家进步的水准和面貌，关系着一个国家和民族的前途和命运。用“文明”这个词来描述政治、来要求政治，表明了人类对政治的型态、价值、功能的道德追问和理想追求。政治文明涵盖民主、法治、人权、自由、理性等理念，包括政治观念、政治制度、政治程序、政治行为、政治文化等内容。建设政治文明，关键就是要进行宪政建设。因为从政治文明的发展史来看，宪法的出现、宪政的问世是政治文明从低级步入高级发展阶段的标志；从宪法、宪政与政治文明的内在关系来看，宪法是政治文明的最高框架，宪政是政治文明的基本载体。无论你怎样理解政治文明，现代意义的政治文明总是包括政治的规范化和法治化、政治的民主化和科学化、政治的公开化和大众化、政治的理性化和责任性等等，这些都可以在宪法里面找到起点，都可以而且必须通过宪政得以实现。所以我们说，加强宪政建设是建设政治文明的必由之路。 第三，宪政建设是制度强国、制度兴国的必由之路。制度的功用在经济发展中的地位越来越被人们所认识，在经济学领域还产生了制度经济学。经济学家和社会学家为落后总结了许多因素，例如人口膨胀、粮食危机、能源短缺、投资不足、资源匮乏、生态失衡、技术落后等。V·奥斯特罗姆、D·菲尼和H·皮希特则认为“制度”在其中也起着十分关键的作用，他们通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象，而是源自宪法秩序下的制度供给。[xii] 从宪法学的角度看，第三世界国家经济落后的原因，除了上述资源、技术等方面的因素外，宪法制度的供给严重不足亦是十分关键的因素。比较分析的结果表明，许多落后国家的贫困的经济与落后的政治模式是一对“孪生子”。相反，有些人口密度、自然资源和能源储量等等许多方面条件较落后的国家，由于建立了民主宪政，经济上也能创造“奇迹”。世界经济发展史表明，现代经济的起飞，必须有一个表达大众意志和利益的宪政政治结构来承载，并通过它源源不断地进行制度供给或制度创新。近代中国改良主义思想家倡导的立宪实践和宪政运动，无非是企图通过宪政的制度供给来摒弃导致国力贫弱、经济落后的旧制。振兴中华一直是近代中国仁人志士梦寐以求的理想，有不少有识之士设计了很多强国之策、强国之路，如“军事强国”、“文化救国”、“实业救国”、“教育救国”、“科教兴国”等，我们还有必要高度重视“宪政强国或制度强国”的理念，并切切实实地付诸实践。维此，中国的改革开放才能真正走上健康、稳定、长期的发展轨道，中国的经济、政治和社会发展才能并驾齐驱、良性循环。 这里可能有人会质疑：你的“宪政强国论”不是一种宪政工具主义的观点吗？不错，许多学者反对和抨击工具主义的宪政论，认为不把宪政当作目的，只视其为工具，是短视和危险的。的确，从完美的宪政理论出发，宪政应当是目的，而不仅仅是手段和工具。但现实告诉我们的是，促使国人认识到宪政是国家发展的有效工具较之是目的更为紧迫和必要。我国宪政生成和发展的必要的经济条件、社会环境、文化基础和心理承受能力还很不理想，我们的理论不能只追求动听和超前，还要考虑实际功效。对自身是否有利是人类心理接受的前提基础，如果政府和人民能够一致认识到宪政建设是国家强盛、人民幸福的必要的发展途径，那就很有意义，而一旦踏上宪政建设之途，亲身体验到宪政建设带来的福址时，自然就会认识到宪政具有的目的性价值。 三、怎样加强中国宪政建设？ 第一，认真对待宪法，高度重视宪法的监督实施，切实发挥宪法的实际功用。一个不容忽视的现象是：82年宪法实施至今，我们的宪法在扎根社会、干预大众生活的广度、深度方面十分有限，宪法仍然不能为广大人民群众所了解，更谈不上为人民所热爱。究其原因，一是在于我们只认为宪法是最高法，而没有把最高性落在实处，没有首先认识到宪法也是法律，具有普通法律一样的规范性、可操作性、可诉性、强制性。比如最高人民法院在50年代和80年代下达通知，要求各级法院在审理案件时不得直接援用宪法条文，这个通知本身就有违宪之嫌，关于这一点需要另文专述。[xiii]也许最高院这么做可能确实是出于维护宪法至尊地位的考虑，但实际效果适得其反。比如人们公认现行宪法确实是一部体现民主精神的好宪法，这部宪法确认了公民的基本权利，它构成了普通法规定公民权利的基础。但令人遗憾的是，由于没有宪法诉讼制度，中国公民还无法运用宪法来进行司法救济，现实中有许多明明侵犯了公民的宪法权利，但在现行体制上无法维权。所以有学者就说，最高的宪法就像商家悬挂的空气球，高高在上，除了有点广告宣传效果外，对人的行为一点用处都没有，大风吹来，可能跑得无影无踪。[xiv]越来越多的学者和民众认为，宪法的根本性、最高性还应当表现为宪法是公民权利救济的最后手段、最根本性手段，当其他手段无法保障公民权利时，宪法可以扮演最后或最高的护法使者，这就要求宪法应当被律师所援引，被法院所适用。宪法只有扎根于民众，贴近生活、贴近实际，才能在人民心中享有崇高的地位，才可能是最高的、最根本的。二是公民权利入宪、入法比较滞后。在我国立法活动中，经济立法、行政立法比较受到重视，而公民权利立法则比较滞后。比如现实生活中出现的隐私权、罢工权、环境权问题等，应当规定在宪法中去，但迟迟没有立宪。宪法虽然规定了公民的言论、出版、结社、集会、游行、示威的自由，但新闻法、出版法一直未能出台。如果宪法条文，尤其是关于公民基本权利的条款能够直接适用于法院的审判活动中，则宪法权利和自由是否规定于普通法之中并不特别重要，但在我国宪法远离司法实践的情况下，宪法权利和自由还游离于普通法之外，则人权的保护就很成问题。“宪法是人民权利的保障书”应当有它的实质内涵，如果它能成为现实生活中人民维权的武器，那这么说也没错。但仅仅是宣告一下权利，实际上无法运用它，能说它是权利保障书吗？列宁说“宪法就是一张写着人民权利的纸”，如果她不能成为人民维权的武器、监督政府的利刃，那她也仅仅只是一张纸。所以我们绝不能仅仅把宪法视为一张纸。三是违宪审查制度或者监督宪法实施制度还不完善，还存在缺位现象。正如许多学者所看到的：如果一个国家只规定了民法，而没有设立专门处理民事争议的法院，或者只是规定了刑法，而没有设立负责刑事审理的法院，这些写在纸上的有关法律规定能获得有效实施吗？显然不能。进一步的问题是，如果我们设立了这样的机构，但它基本上没有进行运作，这些写在纸上的有关法律仍然不能获得有效的实施。现在人们经常能看到这样的事例，违法、违纪有机构负责追究，违宪被追究的事件却鲜见于世。这其实与相关制度的缺位和有效运作不够有关。宪法规定全国人大及其常委会都负责监督实施宪法，全国人大会期如此之短，议题如此之多，会议代表人数如此之多，人们有理由怀疑它如何有效能开展监督宪法实施的工作。事实上，全国人大目前没有行使过这个职权。全国人大常委会是监督宪法实施的常设性机构，在时间保障和议事效率方面有优势，但实践中它也很少运用这一职权。2003年3月湖北青年孙志刚被错误收容致死引发社会广泛关注，三位青年法学博士以普通中国公民名义向全国人大常委会提出建议，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查，贺卫方等五位法学家同样联合向全国人大常委会提出建议书，[xv]就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请有关机关启动特别调查程序，这些事件充分说明了社会和民众希冀最高国家权力机关启动违宪审查机制，着力改变宪法监督薄弱这一现象。总之，迈出第一步总比原地踏步有意义得多。当然，理论上人们仍然会追问：即使全国人大常委会启动了有关程序，但它和全国人大本身一样面临这样的质疑——它怎么可能去审查和宣布自己制定的法律有违宪之嫌？“任何人都不能做自己案件的法官”，这是一个政治铁律。如果我们认定即使是人民的最高代表机关也应当受到制约的话，那下面这一段话可以视为给我们的警醒：“如果国家中存在制定所有法律的一个机构，那么对这种机构的运作的唯一的法律限制就是它自己所制定的法律；那就是根本没有限制可言。”[xvi]所以如何完善中国的违宪审查机制，进行制度创新，已经成为宪政建设十分紧要的工作。 第二，认真加强和改善人民代表大会制度建设。人民代表大会制度是我国宪政建设的基本平台，是我国宪政建设真正的主体之本、动力之基、活力之源。在中国的具体国情下，脱离了人大制度，宪政建设就是无本之木，无源之水。为什么这么说？有两点理由：一是人民代表大会制度所蕴涵的人民主权原则、公民权利保障原则、人民监督原则以及社会主义法治原则都是宪政的题中应有之义。我国宪政制度存在的种种不足，都可以在人大制度运行不够理想、机制不够完善中找到缘由。人大工作的实践证明，必须从人大制度入手，着眼于提高代表选举的民主性、完善代表的选举方式、完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能、加强人大制度运行的有效供给，才可能为宪政建设提供真正的主体之本、动力之基、活力之源。二是加强和完善人民代表制度的可预期性较强，可把握性较大，政治风险较低，成本收益比较合理，经济可行，对宪政建设的推进是深层次的、潜移默化的、稳定有序的。人们谈及我国宪政建设的不足或者说障碍总是联系我国现实的政治文化、政治环境等问题，从这些原因入手去探讨建设宪政，当然也有意义，但恐怕失之空乏，缺乏可预期性，难以把握。既然中国宪政制度的许多不足植根于人民代表大会制度各个环节的弊端，我们不妨从现行人大制度框架内积极稳妥地推进人大的改革和完善，进而促进整个国家的宪政发展。这样做的政治风险较低。试举几例加以说明。比如中国的“三农”问题非常严重，关乎国家改革发展稳定大局。政府、学术界、民众都在设计种种方案，试图解决“三农”问题，但笔者以为，只要改变目前选举法中城乡每一代表所代表的人口数不平等比例规定（以前是1比8，现在是1比4），真正实现选举权的平等原则，让国家和地方各级权力机关中农村和农民的代表达到适宜的程度，使他们在国家和地方的立法和各项决策中有相当的发言权，三农问题的解决就有了制度保障。有的国家在国家决策上之所以没有出现工农业价格的剪刀差，没有出现歧视和剥削农民的政策，与国会中农民代表的声音强大关系密切。解决中国的三农问题，我们无法预先设计何种政策更有效，但当权力机关中有相当比例的农民代表为农业、农村、农民说话时，他们的声音与其他各行各业的声音经过碰撞、汇集、融合，就会产生符合国情现实的具体法律政策，而不是相反。又如，中国各级人大职权运用中的监督力度非常不够，种种政府决策失误和公权腐败现象与人大监督薄弱不无关系，如果我们通过改革完善代表制度，使人大组成人员在构成上、素质上、能力上、履行职务的方式方法上有大的改观，则势必改变人大监督不力的现状，进而大大减少政府决策失误和公权腐败现象。再比如，中国各级党政机关都有信访部门，有专门的编制、人员和经费，成本很高，每年接待人民来信来访不计其数，但基本上批转来批转去，很难解决问题，远远满足不了人民的要求，收益甚微，不如加强代表的工作，首先使其职业化（当然要减少代表人数），配备必要的工作助手和工作条件，使他们有条件接待人民来信来访，然后运用代表职权和通过人大的集体职权运用去解决有关问题，由于是在体制内督促（人大有权监督同级一府两院），效果可能更好。这样既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位，加强了人民与代表、人民与人大的联系，也符合人大制度的根本宗旨。 第三，切实推进政治体制改革，高度重视宪政具体制度、具体程序的建设及制度创新。“不积跬步，无以至千里。”中国宪政建设必须遵循从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地推向前进。从某种意义上说，政治体制改革和宪政建设是一个问题的两个方面。所以，政治体制改革和宪政建设结合进行，在政治体制改革中加强宪政建设，在宪政建设中注重政治体制改革。我国政治体制改革一直滞后于经济体制改革，原因固然很多，但担心改革步伐过大、局面失控以及不知道从什么地方下手是很重要的原因。今天政治体制改革已经势在必行，宪政建设也获得了上下一致的体认，如何操作已经现实地摆在我们面前。笔者感到，政治体制的不足表现在很多方面，但一言蔽之，就是长期“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”，只重视政治民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全，以致民主政治无从在具体程序中实现，无法落实于具体环节细节中。实际上，民主政治的许多内容本身就是形式，民主政治的实体离不开具体程序，没有民主程序的保障落实，就没有民主政治的真正实体，孙中山先生曾专门研究过如何开会，其意也是如此。今天人们逐渐认识到了这一点，开始注意在具体制度建设上下功夫。[xvii]比如，现在不少省任命地、州、市的党委一把手时，采取省委全会无记名投票方式，从而杜绝省委主要领导一人说了算的弊端。还有的地方党委开始实行党的代表大会年会制和常任制。这些都是很有价值的党内民主建设的步骤。只要不断地在具体环节上建设民主，党内民主生活健全完善必然推进国家民主生活的健全完善。[xviii]如果说，我们在改革中采取先经济体制、后政治体制，经济体制改革中采取先农村、后城市的渐进式改革模式是成功的话，在政治体制改革或者宪政建设方面更应该采取这种稳打稳扎、从具体程序入手的改革思路，下大气力完善宪政建设的一系列具体微观制度、程序。可以说，中国宪政建设不可能一蹴而就，只可能采取渐进累积型的发展道路，不断地在具体环节上建设宪政。 第四，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平，发展党内民主。党的十六大政治报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”加强宪政建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。结合宪法的规定、十六大报告的精神及党章的规定，一个必然的结论是：党领导我国的宪政建设，同时党的领导又是在宪法和法律范围内进行（因为“领导”就包含在“活动”语义中）。党章规定：“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”，我们有必要进一步提出：全党和中央最终要服从宪法。这是新时期加强和改善党的领导的立足点，是科学把握执政规律，提高党的执政水平的出发点。 前已言及党内民主对国家民主的意义。中国共产党的执政党地位，党组织与国家机构具有相似的同构性，功能的紧密性，决定了党内民主建设在整个国家民主建设和宪政建设中的特殊重要地位，甚至决定了中国宪政建设的命运。中国共产党集聚着绝大部分中国人民的先进分子和精英分子，这也决定了党内民主应当比国家民主发展更快、更好。但现实情况是，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设严重滞后，如党内选举制度流于形式、党的代表大会权力被架空、党委一把手的家长制作风、党内监督机制不健全等制约着国家政治改革和民主建设，[xix]因此，加强党内民主建设，以此来带动和推进国家民主及宪政建设，是一条合乎国情、切实可行的道路。其实，从各国宪政建设的实际步骤看，上层权力精英对宪法的遵守、对宪政的体认和追求比普通老百姓的认识和追求要关键得多。 第五，按照十六报告的精神，“借鉴人类政治文明的有益成果”，进行宪政建设。宪法、宪政本来是西方的舶来品，只不过她代表人类的政治理想，成为东西方共同追求的东西。西方政治文明有很多东西值得我们学习借鉴。比如民主宪政的一些原则：人民主权，多数决定和保护少数，解决政治分歧必须在自由平等的基础上进行协商，民主必须程序化、制度化、规范化，凡权利必有救济，司法最终解决原则，法律至上，司法独立等等，许多是人类共同的政治文明成果，不存在姓“资”姓“社“的问题。我们的人民代表大会制度，虽然不同于西方的三权分立政治体制，但两者均属于代议制度，肯定有相通之处，我们不能照抄、照搬“三权分立”，但“三权分立”包含的权力必须科学设置、必须有效制约的思想是人类从古希腊时期起就产生的政治文化结晶，是人类的共同文明，这些应当学习借鉴，为我所用。我们以前对西方宪政的许多制度、做法持排斥、否定态度，过分强调与我国政治制度的根本分野和区别，忽略了学习研究哪些是人类共同文明成果，哪些可以大胆吸收借鉴，这是加强我国宪政建设必须加以改进的地方。 -------------------------------------------------------------------------------- 注释： [i]关于西方学者的具体的宪政定义可参阅邹平学著：《宪政的经济分析》，珠海出版社1997年版，第2——4页。 [ii]转引自（美）斯科特·戈登：《控制国家——西方宪政的历史》，应奇、陈丽微、孟军、李勇译，江苏人民出版社2001年第1版，第5页。 [iii] 《毛泽东选集》第2卷，第732页。 [iv]许崇德：《社会主义宪政的不平凡历程》，载《中国法学》1994年第5期。 [v]张庆福：《宪法与宪政》，载许崇德主编《宪法与民主政治》，中国检察出版社1994年版，第3页。 [vi]郭道晖：《宪政简论》，载《法学杂志》1993年第5期。 [vii]邹平学：《宪政界说》，载《法学评论》1996年第2期。 [viii]李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版，第144页；周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第177页。 [ix]参见（美）斯科特·戈登：《控制国家——西方宪政的历史》，应奇、陈丽微、孟军、李勇译，江苏人民出版社2001年第1版。 [x]参见张文显、信春鹰：《民主＋宪政＝理想的政制》，载《比较法研究》1990年第1期。 [xi] 《邓小平文选》第2卷，第332页。 [xii]参阅国际经济增长中心V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特编《制度分析与发展的反思》第1章，商务印书馆1992年版。 [xiii]从法理来看，援用法律条文是法院审判活动的必要的形式特征，是法院适用法律、实施法律行为的必然反映形式，因此，倘若法院审判中不援用法律条文，其审判活动不具有任何实在意义。尽管最高法院关于审判案件时不直接援用宪法条文的通知精神并不具有排斥适用宪法的意蕴，因为只要援用普通法，在理论上就仍然是在间接适用宪法。但在中国宪法关于公民权利的条文许多尚未由普通法具体化的情况下，法院不直接援用宪法，许多权利案件连受理都成问题，更不用说得到公正的裁决了。因此，最高法院的这两个通知有违宪法赋予法院的职责。宪法作为最高法、根本法，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位，都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。从这个意义上说，审判机关并不能在审理案件时排斥援用宪法条文，尤其是在有必要的情况下。最高法院这两个通知本身是否合宪大可怀疑，最高国家权力机关应当启动对它的合宪性审查。 [xiv]参阅蔡定剑著《关于什么是宪法》，载《中外法学》2002年第1期，第96——98页。 [xv]孙志刚事件曝光后，3位法学博士以公民的名义，向全国人大常委会递交审查收容制度的建议书，后又有贺卫方等五位学者向全国人大常委会提出启动特别调查程序的建议书，此事经媒体报道后，引起全社会的关注。综观该事件进展，媒体推动可谓厥功至伟。不过，值得注意的是，自媒体开始报道之日起，该事件就与“上书”二字结下不解之缘。然“上书”一词实与宪政理念不合，按照词典的解释，它只能用在下对上、卑对尊的场合，如近代有名的“公车上书”事件。但在共和制政体下，经由公民选举产生并由人民监督的国家机关的权力来源于人民主权。就人民代表大会与其选民间的关系而言，选民和人大之间的关系不是上下级的关系，而是一种政治上的代理关系，因为人民代表大会是代表人民行使国家权力的机关。另外，我国宪法明文规定国家一切权力属于人民，又规定公民对于任何国家机关有提出批评和建议的权利。换句话说，建议才是公民的宪法性权利，称“公民上书是宪法性权利”之说与宪政原理不符。所以，有人认为纷纷以“上书”二字报道上述事件，是一种“集体无意识”，即一种代代相传的无数同类经验在某一种族全体成员心理上的沉淀物，而之所以能代代相传，正因为有着相应的社会结构作为这种集体无意识的支柱。辛亥革命推翻帝制已近百年，今天公众媒体仍以“上书”的眼光看公民请求启动违宪审查事件，正折射出民主共和和宪政理念远未深入人心。参见2003年7月3日《南方周末》“三公民上书的‘集体无意识’”一文。 [xvi] （美）斯科特·戈登：《控制国家——西方宪政的历史》，应奇、陈丽微、孟军、李勇译，江苏人民出版社2001年第1版，第5页。 [xvii] 贺卫方教授曾尖锐指出重宏大价值而轻具体制度可能是我们悠久传统的一部分，他对在民主法治建设中如何把宏大的价值与不弃微末的具体制度与程序的建设有机结合作了精辟的阐述。参见贺卫方：《具体法治》，法律出版社2002年版，自序及法治民主、司法改革部分。 [xviii]中共中央主办的理论刊物《求是》杂志2003年第12期刊登中央社会主义学院副院长、教授甄小英和中央党校博士生李清华联合撰写的文章《以党内民主推进人民民主》。文章尖锐指出，从世界社会主义运动遭受挫折和一些大党、老党相继丧失执政地位的教训看，不发展经济、不改善人民生活是死路一条；不改革政治体制、不实行人民民主同样是死路一条。中国社会主义市场经济的发展，迫切要求深化政治体制改革，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，大力推进人民民主，进一步革除经济发展的体制性障碍。文章强调要以党内民主推进人民民主。 [xix]参见金太军：《新世纪中国政治改革若干重大问题的思考》，载“学说连线”网站。 （本文发表于《法学》2003年第11期） |
||||||||||||