| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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论当前党内民主发展进程中的关键性制度建设 |
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党内民主对竞争性政党和法定执政党具有不同的意义。在西方竞争性政党体制下，政党作为“政治市场”的“厂商”，内部民主机制是关系到其自身政治竞争力的主要因素。如果一个政党没有一定程度、一定范围的党内民主，就不能保证把本党最具影响力和竞争力的成员推举出来，那么在竞选中就很可能被对手所击败，因此，党内民主是竞争性政党在外部竞争压力下保持自身生机和活力、提高自身政治竞争力的重要机制。对于法定执政党来说，党内民主则更是党的生命。这是因为，一个掌握国家机器的执政党在没有外部竞争压力、没有即时政治对手的条件下，如果没有党内民主，必然功能退化，执政能力式微，丧失生机活力，被人民和时代所抛弃。因此，在法定执政条件下，一定要通过不断发展党内民主激发和保持自我完善的动力，保持执政党的生机和活力。 对作为法定执政党的中国共产党来说，在党内民主的发展过程中，制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。早在改革开放之初，邓小平同志就曾指出：制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。他还深刻指出：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。基于这种认识，改革开放以来，中国共产党在加强党的建设过程中，先后制定了一系列重要的文件，从不同方面、不同层次上规范了党内政治生活，推进了党内民主，取得了显著的成效。但是，过去长时期里“民主集中制没有真正实行”的问题并没有完全解决，“离开民主讲集中，民主太少”的状况仍然存在着，实现党内民主制度化还任重道远。 在新的历史条件下推进执政党党内民主进程，必须整合已有的民主制度规范，对党内民主生活做出整体的制度性规定，形成党内政治生活通则，特别是在党员的权利与义务、党内选举、党的集体领导与决策、党内民主生活、党的作风等方面，进行思想上、制度上、组织上的整体规范，使党内民主在整体规范的基础上得到质的提高。根据党内民主的现状和存在的问题，以下几项制度的创新和完善对整体推进党内民主具有关键性意义。 一、健全党的代表大会制度 党的代表大会制度是党内民主集中制最主要的制度体现，是党员行使自己管理党内事务权利的最主要渠道。当前健全党的代表大会制度应该着重解决以下几个问题： （一）保证代表大会在党内的领导机关地位 党的各级代表大会是党的各级领导机关，党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会，它们有权讨论和决定党内一切重大的政治问题和组织问题。但在党的实际生活中，有些地方的党代会没有发挥应有的作用，权力过多地集中在党委常委或书记手中，作用极有限，党的代表大会的决定被常委会或书记随意改变的现象时有发生，党代会的决定缺乏实际约束力，常委会或书记的随机决定才是真正权威。有鉴于此，必须用制度明确规定：任何个人都无权改变代表大会的决议和决定，必须用制度遏制以党委常委会代替党的全委会的倾向；党的各级领导干部如违背了党代会的决议应追究政治责任；各级党委向代表大会的报告应该更多地带有汇报述职的性质，对今后工作的意见应该以建议的形式提出。 （二）制定党代会代表产生的详细规则 应规范党代会代表的名额分配制度，严格按照选举程序和规则逐级选举产生党代表，杜绝指派或变相指派代表的现象。对党代表的党龄、政治思想素质、文化水平、议政能力等资格条件也应作出相应的规定，不能把党代会代表的资格看成是一种政治荣誉，而是逐步将党代会代表的选举作为党内干部的重要遴选机制之一。 （三）规定必须按期召开党的代表大会 改革开放以来，党的中央组织和地方组织的代表大会制度运作基本正常，但党的基层组织随意延期召开党代会，不按党章规定定期换届的现象时有发生。这是党代会作为党的领导机关地位受到削弱的重要原因。因此，除重申各级党的委员会必须严格按照党章的规定按期召开党的代表大会外，还要明确党的代表大会可以延期的法定情形（如战争、动乱、自然灾害、原单位撤并等）、法定程序。没有特殊情况而延期的，必须从严肃党的政治纪律的层面，追究有关领导的责任。 （四）积极推行党代表大会常任制 目前，党的代表大会制度存在的主要问题是，在党的代表大会闭会期间，不仅不少地方党的全委会职责履行得不充分，开会次数过少，作用不明显，不同程度地存在常委会代替全委会、书记办公会代替常委会，使全委会形同虚设的现象。而且，在现行体制下，党代会代表没有发挥作用的制度空间，从而严重影响了全委会的权威和极大地限制了党代会代表的作用。这也是造成在重大问题决策上由少数人说了算，甚至个别主要领导人搞个人专断的重要制度原因。因此，必须按十六大精神积极推进党的各级代表大会常任制的改革探索。 二、创新权力监督制衡制度 对权力进行有效的监督和制衡，是市场经济发达国家有政治竞争力政党的普遍特点。作为长期执掌国家公共权力的中国共产党，能否有效地对权力进行制度化的监督和控制，不仅是发展党内民主的题中应有之义，也是长期执政中如何防止腐败的现实需要。为此，需要在集体领导制度、权力制衡制度和纪检制度等方面进行探索和创新。 （一）健全集体领导制度 一切重大问题应该由适当的集体而不是个人作出决定，这是党内民主的重要原则之一。在现实的党内生活中，各级党组织的权力过分集中于少数几个领导者，特别是集中于书记手中的现象仍然普遍存在。为了有效地实行集体领导，必须使集体领导的原则进一步具体化和制度化。例如党章规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”但在具体执行中，什么问题属于重大问题？集体讨论的“集体”是党委的全委会，还是常委会？哪些问题的讨论决定的方式是公开表态、举手？哪些问题的讨论决定必须是无记名投票、表决？对这些问题要具体化和可操作化。就“重大问题”的范围来讲，各级党委要从本地区、本部门、本单位的实际出发，根据各自领导工作的性质、特点和内容，制定相应的制度规范，使“重大问题”范围的原则性规定更加具体。这样才能既防止少数领导把大事当成小事独自处理，又能防止事无巨细统统拿到党委会讨论，降低效率。 （二）在党内建立适当的分权制衡机制 分权制衡的思想与机制是人类政治文明的成果之一。比如中国古代的中书、门下、尚书三省制度，就有互相制衡、防范大臣专权的作用。应该承认，现代的分权制衡制度的确是资产阶级反对封建专制的产物，但是分权制衡原则的精华在于防止和反对权力的集中和滥用，这是人类共同的精神遗产与政治文明的成果。问题并不在于要不要分权，而在于怎样分权。分权是一个原则，它的精髓包括权力分立和权力制衡两个方面。至于如何分立，如何制衡，各个国家各个政党都有不同的表现，即便在西方国家也是如此。结合中国的实际，可以考虑在执政党内部实行决策、执行和监督三种权力适当分立、相互协调、相互制约的机制。可以考虑在将党的各级代表大会和由它产生的各级党委定位为党的各级领导机关、决策机关的同时，设立党的各级执行委员会（如书记处）作为党的执行机关，纪委则定位为党内的监督机关。党的执行机关和监督机关共同向党的领导机关负责。 （三）保证纪检监督机构的相对独立性和职能的专门性 没有监督就没有民主，反过来，没有民主也就没有有效监督。从某种意义上讲，我们可以从监督的广度、深度来判定党内民主发展的水平和程度，而有效监督的一个必要条件是监督主体相对于监督客体在地位上、利益上的超然性。因为没有监督主体的相对独立性就不可能有对监督客体的有效监督。因此，就制度的科学性和有效性而言，提高纪检监督机构的相对独立性是加强党内监督的必然要求。目前，我们党的各级纪委均在同级党委的直接领导下，纪委的人财物配置状况一般也是由同级党委掌握控制。在这样的体制下，纪委履行其纪检工作所需要的相对独立性就不可能得到有效保证，也就无法充分发挥其对同级党委的监督职能。要建立有效的对权力运行的监督制度，必须对现行的各级纪律检查委员会体制进行改革创新，以切实提高纪委的相对独立性。为此，在实际操作中应实行以下三方面的改革：第一，逐步建立起省以下纪委垂直领导的体制；第二，省以下纪委书记人选应由上级纪委推荐，再由同级党代会选举产生。第三，各级纪委的人财物配置以及管理体制等可参照现有垂直部门体制和做法。 纪检机构职能的专门性是提高监督有效性的另一个重要保证。党章第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”从改革开放以来的实际情况来看，党的各级纪律检查委员会中心工作是直接查处贪污受贿等经济案件。职能上的错位一方面影响了由司法、行政监察等国家机关按照宪法和法律独立履行各自的职责，降低了反腐败的效能；另一方面，由于将主要精力放在了查处经济案件上，忽略了对违反党的政治纪律、党内法规等行为的查处，客观上导致党组织和党员中许多“违章不究”现象的存在，在部分地方甚至出现了对违反党的政治纪律视而不见的不正常状况。“违章不究”状况的存在使得党的任何新制度、新文件和新规定的效能存在不确定性。因此，必须对党的各级纪律检查委员会的角色进行明确的定位，使其职能从查处各类经济案件、反腐倡廉转移到查处违反党章和其他党内法规行为上来。凡是涉及到担任国家公职的党员的违法犯罪案件应一律移交相应的国家机关进行查处，纪检机构的主要职能则定位为政治纪律的维护和党内法规的执行，通过严格执行党的政治纪律来推动党内民主的发展。 三、完善党内选举制度 选举原则是党内民主的重要标志和基本要求之一，也是民主的集中制与专制的、官僚的集中制的根本区别之一。党章规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”应该说，我们党的党内选举制度的框架已经建立起来了，但是还有许多可以改进的方面，应该不断提高选举制度的科学性和有效性。 （一）在党的基层组织和部分党的地方组织中实行直接选举 由党员通过直接投票的方式选出基层党代会代表或党的领导机关工作人员，可以公正、准确地表达并实现党员的意志，可以加强党员对当选者的监督功能。直接选举层级的不断扩展和提升是党内民主化程度不断提高的标志。应该通过积极努力，在所有党的基层组织中，使支部委员会、总支部委员会、基层委员会及其书记、副书记等都由党员直接选举产生。同时在条件成熟的县、市一级地方党组织中，积极进行直接选举党代表大会代表的试点。 （二）不断提高差额选举的比例，逐步引入竞争机制 将竞争机制引入选举，使选举人对候选人有更多的了解，减少投票的盲目性，并使选举人对候选人有选择的可能，这可以充分体现选举人的意志，从而增强选举的真实性。中国共产党党章规定：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志”。为了将“体现选举人的意志”的规定落到实处，保证党内选举的真实性，需要进一步创新操作性的制度设计。 1.以选举过程的竞争性和选举结果的不确定性保证选举的真实性。首先，健全差额选举制度。党章规定，党内选举“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。”这一规定过于笼统，“可以”不具有强制性，意味着可以实行差额选举，也可以不实行，弹性空间太大，应该改为“必须”。同时，应该明确规定各类选举中差额的比例，候选人产生的方式方法。其次，在多个候选人之间引入竞争机制，如举行竞选演说、竞选宣传。再次，对于每届代表和委员更新的比例，也应该做出明确的制度规定。 2.以充足的信息保证选举的透明性。应通过各种形式和途径认真落实普通党员或党员代表对候选人的知情权、参与权、选择权和监督权。对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等，应该通过各种方式进行详细、准确的介绍和宣传。可考虑实行候选人与代表见面交流制度，条件允许的可建立候选人资料网站。 3.以秘密投票原则保证党员意愿表达的真实性。实行秘密投票方式是真实表达党员意志的有效制度安排。应该明确规定，所有的党内选举都应设立秘密划票间，党员有权按照自己的意愿填写选票并秘密投票，选票不向他人公开。同时建立有效的监督机制保证选举的公正性和合法性，设立专门的选举监督委员会，由纪委具体负责，注意将选举组织委员会和监督委员会分开，并可考虑邀请党外人士和普通党员代表参加这两个委员会以利于加强监督。 4.上级党组织应当尊重下级党组织的选举结果。党章第十三条规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”这个规定是必要的，但应该具体化，不能过于随意和频繁。为了保障选举人的权利，应该明确规定上级党委调换下级党委委员（或常委）的法定情形和最高比例，明确规定下级组织的有关会议（代表大会或全体委员会）确认被指派人的时间和程序。对于得不到确认时的处理办法，也应该有明确规定。 四、构建各类程序制度 程序是主体在作出某种行为时所必须遵循的方式、步骤、时限和顺序。人类政治文明的实践告诉我们，程序性规范的重要性一点都不亚于实体性规范。有人指出：“在字面上看，斯大林为苏联制定的1936年宪法几乎是民主权利的一个典范。”（言外之意是，没有操作性的程序安排，这些“民主权利”全被虚化了，甚至出现集权专制。）对政党来说，没有程序的党内民主是空中楼阁。正因为如此，市场经济发达国家主流政党在其内部运作中非常重视程序的严密性和正当性。我们党虽然也制定了（党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列程序性制度，但是总的来看，还没有把程序安排作为党内民主制度建设的重要组成部分来看待，对违背程序制度的现象也没有提高到违纪的高度去认识，致使违反程序的行为较少受到政治追究。党的十六大报告高度重视程序化问题，并把它作为建设社会主义政治文明的一个重要组成部分，其含意是极其深远的。在党内民主建设中，一定要像重视实体制度一样高度重视程序制度的建设。借鉴其他政党内部运行程序和规范，建立以下程序性规则非常重要： （一）召开正式会议的规则 对于任何必须按少数服从多数原则作出的决定、决策和决议，都必须在党章规定的正式会议上进行，不能在一个随意组合的、不定型的群体中进行，也不能用“碰头会”、办公会之类非正式会议，以及会下个别协商的方式代替正式会议的做法。 （二）党内充分讨论的规则 这包括正式会议前的通报、酝酿、协商，也包括正式会议上畅所欲言的自由讨论。要保证党员或党员代表在党内会议上对重大问题进行充分讨论和政治辩论的权利，使各种不同意见都得到充分表达的机会，并保证党员和党员代表在党内会议讨论中的言论自由，严禁任何形式的政治迫害。必要时采用党内听证会的形式对重要政策的出台进行咨询。只有对党员行使上述权利提供具体的程序安排，才能真正地而不是形式地集中多数人的意志和意见。 （三）党内表决的规则 这是党内民主的关键性程序。对重要问题的决定是不是贯彻民主集中制的原则，基本标志就在于是否实行投票表决，是否以多数人的意志为依据。因此，党内重要决策应在党内会议上以无记名投票方式进行表决，以多数原则通过批准或予以否决。对于少数人的不同意见应当认真考虑，并在少数人在行动上服从多数人的前提下，保护少数人发表自己意见和保留自己意见的权利。对于表决的结果应有严格的统计，记录在案，并在适当的范围内公布。凡是没有经过投票和多数同意的动议，不应作为党组织的决议或决定。 （四）党内回避的规则 英国古老的自然正义原则之一就是：“任何人不应成为自己案件的法官。”在党内讨论与当事人有利害关系的事务时，为了避免偏见或成见，保证实体处理结果和程序进展的公正性，有利害关系的党员当事人必须回避。 时间：200404 出处：理论学刊 原文刊期：200404 原刊页号：67～70 原刊地名：济南 复印期号：200408 作者简介：汪永成深圳大学管理学院广东深圳518060 内容提要：党内民主对竞争性政党和法定执政党具有不同的意义。对于法定执政党来说，党内民主是党的生命。在党内民主的发展过程中，制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。根据党内民主的现状和存在的问题，中国共产党党内民主制度建设的重点是健全党的代表大会制度，创新权力监督制衡制度，建立各类程序制度，完善党内选举制度。QQQQQQQQ党建纵横·制度建设 关键词：党内民主/民主制度/党的建设 |
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