| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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西方理性官僚制与我国公共行政的发展取向 |
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待传…… 西方理性官僚制与我国公共行政的发展取向 张定淮i 黄国平 摘 要：现代官僚制是近代西方工业化发展的产物，体现了资本主义的理性精神，在现代社会具有普适性价值。中国秦代以来的传统官僚制与现代官僚制有着本质的不同，没有体现现代官僚制的理性精神。当今世界公共行政面临的困境不仅仅是官僚制的困境，新公共管理的原则应用到中国应当慎重。现实的中国正在经历着向工业化社会的转型，强化官僚理性应当成为构建当代中国公共行政模式的重点。 关键词：官僚理性 官僚制 科层制 公共行政 官僚主义 笔者曾撰文 指出：与工业社会相联系的官僚制在西方国家进入后工业社会后表现出严重不适，因此，新公共管理应运而生、方兴未艾；而中国却由于“官僚制不足”致使行政中的诸多负面效应凸现。该文意在通过重申官僚制的理性精神，倡导政府组织运行的规范性。所谓工具官僚理性，就是指以马克斯·韦伯为代表的西方政治、社会学家们所倡导的理想官僚制所包含的与近代资本主义工业文明相适应的工具理性。当今的中国社会正处于转型期，经济上的变革使中国实现了对市场经济体制发展方向的认同，政治上的变革也使法治的统治方式在价值层面得到了肯定。就中国的发展而言，其处于从农业社会向工业社会的转型阶段。作为公共权力代表的政府如何适应这种变化？这是政府自身进行调整时必须考虑的问题。笔者认为，政府以灵活手段满足社会不断增长的需求固然重要，然其所有活动建立在规则运作的基础上更为重要，因为不以规则作为政府运作的依据所产生的负面社会效应会危及政府的合法性基础。因此在中国公共行政发展中尊重工具官僚理性仍然十分必要。 一、 两种官僚制的辨析：中国传统官僚制与现代理性官僚制 “人人批评官僚体制，但谁都清楚，没有官僚体制又是万万不行的”。 这种对现代官僚制取舍两难的描述反映出人们对待官僚制的矛盾心态。一方面，官僚制的弊端使人们对其深恶痛绝；另一方面，官僚制仍然是迄今为止的人类行之 有效的政府组织管理形式，对其轻言抛弃，虽能解对官僚制刻板特性进行鞭笞的一时之恨，赢得哗众取宠之效果，却无法从根本上真正摒弃官僚制。原因十分简单，现代官僚制所包含的合理性特征（“等级制、非人格化、延续性和专业化” ）使其仍然是人类组织管理的最有效形式。倒是出于避免人们对实践中的官僚病的厌恶，有必要在官僚制这个名词前冠之以“理性”二字。 在我国，对于官僚制的误解还有更为复杂的原因。提到它，人们首先会想到中国是官僚制的“老祖宗”。因为早在战国时期，特别是秦始皇统一中国以来，中国绝大部分时期实行的是高度专制集权的政治体制，其行政体制体现在郡县制（即以郡县制为主要内容的传统官僚制）上，而西方则实行的是非高度集中的贵族统治的政治体制，其权力控制方式表现为分封制。东西方这种政治体制的不同主要是两者在经济体制的重大差异所决定的。西方分封制政体是建立在领主经济(landlord economy)的基础上的，领主具有相当大的自主性，封建割据特征表现得相当明显，权力相对分散。而“中国的专制官僚政体是随中国的封建的地主经济的产生而出现的。” 也就是说，中国传统官僚制是地主经济（landowner economy）的产物，其政治上最突出的特性表现为权力的高度集中。有人认为西方官僚制是在仿效中国古代的科举制的基础上建立起来的。这种观点的不足在于它以偏概全。中国传统官僚制是在春秋战国时期卿大夫“邦国”内家臣制的基础上发展起来的，只是到了隋唐以后才通过层层科举制招贤，充实官僚队伍，而这种竞争机制的引入仅仅是现代官僚制人事制度的一个环节。因此，实际上，两者除在等级制上具有某种共性外，其他方面则完全不是同一回事，现代官僚制的非人格化、延续性和专业化特征使之与中国传统官僚制有着根本区别。显然，中国传统官僚制并非马克斯·韦伯所说的现代意义的官僚制。 现代理性官僚制是根据法理型权威统治的要求，按照组织的职能对职位进行合理分工和分层，实现以规则管理为主体的组织模式和管理方式。它出于适应西方近代工业化发展的客观要求之需要，是资本主义理性精神的产物。其优势在于：从技术上看，它高于其他任何形式的组织；从组织严密程度看，它具有高度的统一性；从运作上看，它具有稳定性、准确性、严格性。由于具备上述特性，因而其可以在保持较低交易成本或决策成本的同时保持较高效率。 合理性是韦伯官僚制理论的重要学理预设。任何一种合乎需要的统治(支配)都有着合理性基础，即个人对一种秩序“正当性”(validity)的认可。在这种正当性信念的支持下，个人就会服从来自权威的命令，从而维持一种稳定的社会秩序。在前工业化时期，往往是一种“传统型”或魅力权威型统治，统治者因据有传统所承认的统治地位或具有超凡的秉性和才能而拥有他人服从的权威。而在现代工业社会，更需要的是一种法理型统治，在这种情况下，个人对统治者的服从不是基于血统世袭制或情感依恋，而是根据人们所认可的法律，对现实等级制表示承认。前两者都是非理性的统治形式，而第三种才是一种程序化的理性统治形式。 “对韦伯来说，官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。” 也就是说，上述三者是现代官僚制所不可或缺的内容。就其法律理性而言，主要是指官僚组织的权力来源和运行规则。其权力和运行规则源于法律规定的制度，这显然具有 “法治”特征。成员的活动与关系都受规则限制，按严格的法律和规章对待工作和业务交往，每个人都照章办事而不致越出权力义务体系范围。人身依附关系因为组织内部的物化标准与程序化而弱化乃至消失，个人年资、业绩、责任心和敬业精神等更加可以在形式上加以量化。领导一时产生的错误想法不大可能危害组织的发展，个人服从的不是拥有特定职务的个人，而是个人拥有的特定职务。就其经济理性而言，主要指的是其运行效率。每个岗位都有明确的职责范围，组织成员按分工原则专精于自己岗位职责的工作。上下级之间的职权严格按等级划定，部属必须按受主管的命令。整个组织体系指挥统一，权责清晰，分工科学，运转协调，符合经济效率原则。就其技术理性而言，主要指的是其技术程序和手段。现代官僚制拥有极为完善的技术化程序和手段。它强调对各类专家的倚重，强调对官员的系统化培训，要求其精通职责范围内的专业知识，使管理方法和途径科学化、合理化，组织行为科学化成为共识。 相比较而言，中国秦代以来的官僚体制却是一种非理性的统治形式。科举制使知识分子实现了“朝为田舍郎，暮登天子堂”的梦想，使中国传统官僚体制有了一定的开放性；从秦汉的三公列卿制到隋唐以来的三省六部制也体现了传统中国官僚制的专业分工的雏形，但它与现代意义的理性官僚制仍具有根本性差异。这可以从以下几个方面观察： 首先，中国传统官僚制的权力支配形式是一种传统型支配而非法理型支配。统治者掌握权力的根据是世代相传沿袭下来的惯例，“天子受命于天，天下受命于天子”的君权神授观就是对这种合法性支配或统治的高度概括。官吏与统治者的关系建立在个人忠诚的基础上，而非建立在非人格性的职责观念与规则基础上。 其二，中国传统官僚制行政模式无法提供理性的经济活动方式所需要的法律与行政管理制度。传统中国没有合乎形式理性的法律，而只有实质（伦理）法。法律条令建立在以儒家思想为核心的伦理道德基础上，没有独立性或自治性。司法和行政要根据伦理道德规范的要求对具体的事实情态做出特殊安排，以便使天理、法意和人情彼此调和，董仲书的“春秋决狱”判案思想就是具体体现。法律的系统化程度和可预知性不高。 其三，对官员的评价、考核和选拔主要是基于一些封建伦理道德标准和对皇帝的忠诚程度。官吏是由有教养的士大夫组成的，他们熟识经典、擅长文辞，却没有任何行政管理的专业知识，在进行管理和控制的过程中，或是依靠最高支配者的好恶、或是依据典籍中传统主义的道德伦理素材作为行政的规则。隋唐以前采用的征召、辟除、举荐、九品中正制等选拔评价官员的方式无疑具有很大的主观性，作为相对“客观”的人才选拔方式之一的科举考试“根本不像我们近代考法官、医生、技术人员等等的理性官僚制的考试制度，根本不确认专业是否合格。……中国的考试要确定的是：你是否满腹经纶，是否具有一个高雅的人所应具有的思维方式……” 。由于道德评价标准的模糊性，官员在体制中的地位取决于上司个人的态度，从而大大强化了人身依附关系，助长了用人唯亲、结党营私等现象的发生，也使得官僚越来越贵族化，所谓“上品无寒门，下品无士族”也就不足为怪了。 官僚理性与官僚主义是完全不相容的。官僚理性强调法制的作用，对事不对人。而官僚主义则完全是另外一种涵义，它指的是“官僚病”。两者虽都用“官僚”二字作为修饰词，其内涵却大相径庭。在现实条件下，官僚主义的思想根源，是主观主义、个人主义，特别是“官本位”意识。它的要害是，脱离群众，脱离实际，做官当老爷。可见，官僚主义是对旧时做官者工作作风的贬义描述，与官僚理性，尤其使工具官僚理性毫不相干。 二、新公共管理：公共行政的困境只是官僚制的困境吗？ 当今世界，随着经济和社会事务的日益复杂化，一方面需要政府介入的事务越来越多，行政职能呈扩张趋势，“行政国家”成为当代国家的主要治理模式。另一方面，“政府失败”也越来越引起人们的关注，要求分离政府事务，改革政府组织和运行模式的呼声也越来越高。正是在这样一种背景下，20世纪70年代末以来，西方国家掀起了一场以市场化为取向的公共行政改革浪潮。 “新公共管理”、“重塑政府”、“企业型政府”、“管理主义”或“新管理主义”等是这场改革理论指导的不同称谓。这场改革的理论对传统公共行政理论和官僚制理论提出了尖锐批判和否定，公共行政正经历范式危机。在这种趋势面前，我们应怎样对待作为传统公共行政范式基础的官僚制理论？公共行政的困境只是官僚制的困境吗？新公共管理各项原则能在中国照搬吗？我们公共行政中的效率问题和各种非法行政行为是由于官僚制组织过度理性化还是由于缺乏理性所造成？ 这场以新公共管理为标志的行政改革，是管理主义或新管理主义运用于公共部门的结晶，其基本理念是管理的自由化和市场化。它在西方一些国家已经取得了一些成效，在改善官僚制业绩方面取得了某些正面效应，也在一定程度上变革了理性官僚制行政模式的某些特点，如分权、扁平的组织层级结构、关注“顾客”需求、强调绩效、解除规制等。但官僚制行政模式面临的困境在很大程度上依然存在，恰如官僚制不能解决面临的新问题，有学者认识到“新公共管理并不是解决公共部门所有问题的灵丹妙药。” (p5) 新公共管理改革未能解决的最大困境仍是官僚制行政模式所面临的效率与民主（控制）的两难问题。首先，市场化也导致公共责任的丧失，授权私营部门承担公共职责将对民主责任提出挑战。一方面授权过程中的限定条件与经营自主权可能发生冲突，影响效率；另一方面，责任价值本身与私营部门奉行的成本—利润计算分析根本不相一致。其次，不仅官僚制的理性化价值取向会对政治权利进而对民主构成威胁，新公共管理的“顾客取向”也存在不利民主的因素。公共服务市场化改革对“顾客”价值的强调，可能会使公民的政治参与权利失去政治民主的论证和公法的支持。源于市场竞争中生产者自利动机所产生的诱因机制也难以在政府部门模仿。第三，改革后形成的新管理模式缩减了政府规模的观点日益受到质疑。“私营化”更多地代表着公共服务生产和供给形式的变化，而不是功能的变迁，在某种意义上官僚制反而以一种新的触角伸向了更广泛的社会领域。 而官僚制行政模式仍是以“新公共管理”为标识的行政改革的一个起点和整体背景。首先，改革的思维逻辑仍与官僚制行政模式相一致。“新公共管理”强调的决策与执行相分离， “掌舵”与“划桨”相分离，是政治与行政相分离的翻版，只不过将它延伸到了官僚体制本身。而从其强调的管理的一般性、共同性的管理哲学来看，与官僚制行政强调的行政结构的相似性，普遍使用的工具性等思想如出一辙。其次，改革所致力于实现的方向仍与官僚制行政存在一致之处。随着官僚机构承担日益复杂的决策功能，不得不在选民、议会、及利益集团所施加的约束框架内，调和各自的“理性”利益追求。这些因素的渗入严重影响了官僚制行政按照“理性化”的科学、客观态度来履行其功能，而决策与执行的分离正是这种理性的复归。第三，新公共管理的各种灵活性、弹性改革策略之所以能顺利进行，正是因为官僚制行政模式提供了稳定的整体运行框架。一种追求弹性、灵活性的改革，如果缺乏一定的稳定性，其结果将会是冲突和动荡。 还应该看到，官僚制本身固然存在诸多难以克服的弊端，特别是过分强调规则和程序所造成的对效率的损害、对个性的压抑以及对创新的遏制，但也有一些弊端的产生并非官僚制本身所造成的，而是其提供的产品的特殊性和环境造成的，如低效率问题。官僚机构低效率主要是由于缺乏竞争型的市场机制。首先，官僚机构在提供公共物品缺乏企业那种利润诱因来激励其为效率而努力，且只对“单一买者”（即政治决策者）负责。其次，官僚制不仅只面对“单一买者”，而且在很多情况下是“唯一卖者”。第三，从经费来源上看，和企业经费主要来源于经营收入不同，它主要来源于拨款，缺乏激励去回应消费者需求。这些问题是包括企业、非政府组织在内的所有机构在同样的环境下提供同样的产品时都会出现的，而非官僚制所特有。 以上几个方面表明，新公共管理改革虽然在一定程度上改变了官僚制行政的运作方式，但并未真正超越其正统，改革面临的主要困境仍然是官僚制行政模式面临的困境。 既然公共行政的困境不只限于官僚制本身，单一地、片面地强调“摒弃官僚制”而避开政治性问题，是不可能走出困境的。特别是在当代中国特定的政治权力结构下，轻言弱化官僚理性，其本身就是缺乏理性的表现。行政权力在中国特定的政治权力结构中存在一种二律背反现象：在党政关系层面，党处于支配地位，行政权力相对不足，行政部门不能独立自主、完整负责地行使行政权力，而需要政治包装，即存在“政治侵夺管理”现象；而在行政权力与社会关系层面上，行政权力又显得过于庞大，存在着行政权力失控和任意行使权力的现象，法律控制和行政控制的关系失衡。 基于中国的这种特殊政治权力结构，新公共管理倡导的“去官僚化”脱离了中国的实际。正如欧文·E·休斯在他的《公共管理导论》中文版序言中所指出，“有一些论据表明，新公共管理理论不适合于某些与西方发达国家不同的国家。这就提出了一个明显的问题：新公共管理的观念是否适用于中国。”7（p4）官僚理性强调的法制化和程序化的办事规则在当今中国尤其具有重要的现实意义。按官僚理性原则行使行政权力，一方面可以保持行政权力的相对独立性，避免党的领导个人和党的机构对具体行政事务随意干预，有利于促进党政分开，有利于改进党的领导方式和执政方式。另一方面，强调官僚理性原则，可以强化行政机构的自我约束机制，避免经验行政、任意行政造成决策失误和对社会权力的侵夺。 三、杨官僚工具理性之所长是使政府规范运作的的重要思路 官僚制是一种理性的结构设计，是一种正式的、非人格化的体制，它最大程度地保证了组织和个人根据客观情况执行专门化的职能。这种非人格化的制度是一种行为的规则系统，保证了官僚机构在相同的环境下总是会做出相同的决策，有利于目标的确定性，有利于提高效率，有利于公民和官僚制组织中的人员清楚自身所处的位置。正如哈耶克所认为， “一般性规则乃是有助益社会秩序之生成和存在的必要和充分的条件，进而我们还可以得出结论说，只有在一个规定的环境中---即适用一般规则的场合---有助益的自发社会秩序才能得以生成和继续。” 当代中国社会正处于现代化转型时期，社会组织呈明显的“二元性”结构，以“人治”为特征的家长制传统根深蒂固，“一般性规则”缺失，社会自治能力薄弱，行政系统的非理性行为造成公共资源无效使用。因此，我们完全有理由得出这样的结论：现实的中国情况是，官僚理性不是太多，而是太少。 从行政生态的角度看，中国目前正在从传统农业社会向现代工业社会转型，相应的行政系统正处于从“融合型”行政向“衍射型”行政过渡的“棱柱型”行政时期。这个时期的特征是行政组织具有明显的二元性，传统因素与现代因素同时并存且不协调。在形式上，中国的行政组织都具有某些官僚制的特点：如专业分工、等级分层、权责限制、规章制度和评估机制等，表现为一种官僚理性， 然而在实际运作中，这些原则又常常不能充分发挥其应有的功能，“应然”与“实然”不相符，理论与实际相脱节。法律制度的约束和规范作用有限，传统的东西在实际上仍具有很大的影响力。“以‘礼治’为特征的非正式制序 对人们行为的约束要远远大于正式的法律规则的约束。” 从历史文化传统来看，中国以“人治”为特征的家长制地位根深蒂固。与西方的个人主义文化传统不同，中国文化是一种社群主义文化。个人主义强调通过契约调节人与人之间的利益关系，权威的作用被虚化，规制的作用被看重。社群主义文化强调社会整体利益第一，人与人之间的关系按其在社会中的身份定位，礼仪和人情关系被看作是维系社会的纽带。例如，中国传统文化强调“义”，讲“哥们义气”，重感情，轻规则，这就与官僚理性的非人格化精神不符，必然对正式组织的运行造成干扰。 从社会监督机制来看，中国没有形成强大的市民社会，社会对政府的监督制约机制缺失。市民社会是“作用于私人领域（市场）和国家之间的集体行动的领域，它包括正式组织（如各种协会和团体）和非正式组织（如无具体目的的团体和非机构化团体）” 。中国长期以来实行高度集权的计划经济体制，国家几乎包揽了社会生活的一切事务，政府是全能型的“利维坦”，因此私人领域的活动空间非常狭小，社会团体力量非常弱小或成为政府的附属物，无法对政府构成制约。因此政府的自我制约机制就显得尤为重要。如果政府缺乏官僚理性所强调的一套程序化、专门化、技术化、非人格化的办事规则，其行为就可能失控，进而损害社会公共利益。 从经济基础来看，现代市场经济取代传统计划经济使得官僚理性的强化成为一种必然趋势。在传统经济形态中，人们的交往不仅半径很小，且具有“亲临性”。个人信誉、熟人关系、亲朋网络、私人友谊及个人的知识和经验往往起着非常重要的作用。而与此形成鲜明对照的是，在现代市场经济秩序中，人与人之间的关系抽象化，交换变得“非亲临”了。由此映射到政治行政领域，必然形成一种非人格化的理性制序。 中国社会转型时期的这些特点决定了公共行政中理性的缺失具有一定的必然性，核心是政府权威结构中的人格化倾向太强，即在由法律权威、机构权威和人格权威所组成的权威结构中，人格权威起着支配作用，这与官僚理性所要求的“非人格化”严重背离，是非常危险的。邓小平同志也早已意识到这个问题，他曾指出“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。” 显然，邓小平的讲话明示了今后中国的政治和行政发展应坚持理性化的改革取向。 然而，官僚制在现代公共行政实践中也面临一些困境，这要求我们在倡导官僚理性的同时要注意处理好以下几个关系： 1、坚持官僚理性与改进官僚制度的关系。官僚理性所包含的严密的分工，统一的命令，明确的权责制度，健全的层级节制体系和规章制度等内容，总体上有利于提高工作效率，降低组织运行成本。但随着经济社会生活的日益复杂，国家干预作用加强，官僚制也存在机构庞大、效率低下和行为形式化等弊端，因此必须根据社会发展的需要及时对不符合官僚理性原则的现有机构和制度加以改进和调整。 2、形式理性与实质理性的关系。这里所说的形式理性指的是官僚组织运作所采用的手段与程序具有可操作性的度量标准。它是一种纯粹客观的理性。实质理性则完全基于价值判断，对行动的目的和后果作出价值评价，是一种主观理性。二者是目的与手段的关系。官僚理性是基于最终实现实质理性而确立的一整套形式理性规则，就此而言，官僚理性可以直接表现为一种形式理性。现代社会日趋繁杂的生产与生活，必然要求把行动的规范化和程序化提高到一个十分重要的位置。然而，民众对于政府提供服务的要求是多样而具有变化性的，这就需要我们在实质理性与形式理性之间找到一个适当的平衡点。 3、理性主义原则与主体性原则的关系。现代性本来就与理性主义有着内在联系。勿庸置疑，在中国向现代化的转型过程中，官僚理性与科学结盟可能存在着演变为将单纯的“工具理性”、“科技理性”作为判断一切事物和问题的标准的可能性。但 “理性为人所固有，人们只能依赖主体，用理性纠正理性的偏差、恢复人的主体性” (p16) 。在当代，铸造政治与社会领导人的独立的政治人格，培育具有个性的、意志坚定、目标明确、对自身行动充满自信并且具有高度责任感的领导人已成为十分迫切的任务。正如哈贝马斯所认为，“理性本身不存在过失，要拯救理性，要求人们运用理性潜能去揭示现代社会实现人类自由的条件”13(p11)。 现代官僚制及官僚理性作为资本主义现代化过程的产物，在当代西方社会尽管受到越来越多的批判，但在可预见的未来，它仍是最主要的行政组织形式和最广泛使用的规则体系，这点在工业化还远未完成的中国尤其如此。它就像人脑中的思维定势，我们往往只看到它扼杀思维创新的一面，没有看到如果没有思维定势给我们提供的一整套日常行为程序，我们将寸步难行！中国行政体制运作的现实状况是“规制不足”而“灵活有余”，在这样一种状态下而大谈“摈弃官僚制”恐有使行政体制内本身就显不足的官僚工具理性有进一步丧失之危险。 |
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