| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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细节之变的制度力量 |
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细节之变的制度力量 邹平学 海尔集团总裁张瑞敏说过：“把每一件简单的事做好就是不简单，把每一件平凡的事做好就是不平凡。”管理学界把这种管理理念概括为“伟大源于细节的积累”、“天下大事，必做于细” 、“战略从细节中来，到细节中去”、“细节决定过程甚至决定结果”之类的箴言。我感到，政治法律的制度建设也莫不如此。 两年前，我以兼职律师身份有幸成为深圳市人大常委会聘请的兼职常委法律助理。两年多的助理服务工作使我对这个制度有了全新的认识，并引发对政治法律制度变迁的一些思考。关注地方人大制度建设的同志也许都知道，深圳市人大常委会三年前率先于全国为兼职常委聘请法律助理，该举措一时间被学界誉为地方人大加强自身建设的制度创新。尽管目前已有其他一些地方人大（如重庆市人大常委会等）引进了这一做法，但深圳市人大为兼职常委聘请的法律助理主要来自深圳的律师群体这一特色使得这一制度的意义已经超出了完善人大制度的范畴，而涵盖于中国律师事业的发展、律师队伍的建设这一层面。尽管深圳市人大常委会推出的法律助理制度的时间还不长，实践功效还有待于进一步发掘，尽管该制度还只是适用于某些地方人大，但该制度已经凸显的内在价值值得关注。 首先，为兼职人大常委聘请法律助理是完善人大制度这个系统工程的重要环节。我国的人民代表大会制度是具有中国特色的根本政治制度，是人民当家作主的基本民主形式，是中国共产党执政得以实现的主要方式和渠道。人大制度的发展和完善与我国政治文明建设息息相关，是衡量我国社会主义政治文明建设水平的一个重要标志。但如何完善它是一篇大文章。人大制度自建立以来，改革和完善的呼声就一直伴随着它的发展进程，但原则性的呼吁、宏大述事风格的制度设计始终淹没了审慎的、具体的制度创新。人民代表大会制度是根本政治制度，但任何宏观层面上的制度都需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善。从人大制度的实际运行来看，这里我们姑且不谈人大制度运行的外在环境和社会基础，仅就制度的内在细节来看：首先，安排性的代表选举就带来许多问题，如竞争性不够、民主性不强，选出的代表素质不理想。有人戏称“我们的代表选举是‘抓举’和‘挺举’的结合，没有领导的‘抓’ 和组织上 的‘挺’，个人想独立参选并想当选几乎不可能”。还有人开玩笑说“直接选举就是直接按领导的意思进行选举，间接选举则是间接按照领导意思选举”。这多少反映了我们选举制度细节上存在的问题；其次，我们代表主要是业余代表（有的称兼职代表），专职代表仅限于人大常委会组成人员（但也不是全部委员，只是所谓驻会委员），很显然，代表人民行使国家权力这一神圣的工作居然是业余的、兼职的，这在世界各国也是罕见的。兼职代表行使职权没有固定报酬，只有少量的开会或活动补助。兼职代表大多数只能在开会前或开会中熟悉法律草案或其他议案，很难保证所表决事项的科学性。这种兼职代表制影响了代表参政议政执政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威；再次，人大会期过短。我国全国及地方人大的例会每年一次，多则十多天（如全国人大），少则四、五天（地方各级人大）。即使是两个月一次的常委会会议，也是每次三、四天。与世界各国议会会期相比，我国的各级人大普遍开会时间太短，而且会议的组织方式也很有问题，一般情形是领导发言多、基层代表发言少；肯定成绩多，批评建议少；谈本职工作多，议全局大事少；空话套话多，切中要害少；泛泛而谈多，突出重点少。这样的议事效果不可能好到那里去。最后，会后的代表活动流于形式，会议结束后代表奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。新闻媒体常报道的一些地方人大组织代表视察、进行执法检查的活动，形式意义大于实质意义，因而被一些同志尖锐地批评为“坐着车子转，隔着玻璃看，问题当作希望谈，临走拍着肩膀说‘继续努力好好干’”的作秀。上述种种细节上的不足使得人大的立法质量还不高，监督比较薄弱，自然人大制度的优越性也大打折扣。从上述对制度运行的具体环节和程序方面的不足分析反过来也说明：完善人大制度不妨从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的改革思路。高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序以及服务保障制度的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。而为兼职常委聘请法律助理就是一个具有细节之变的制度创新力量，它适应了我国在短时间内还无法改变兼职代表制、代表会期制度等情形下，人大面临越来越繁重的立法和监督任务，而人民群众对人大工作水平和要求越来越高的需要。实践证明这个制度的效果也是积极的，常委们纷纷反映法律助理的工作的确提高了他们的在立法审议中的质量和效率即是明证，一些驻会（专职）常委也希望在条件成熟时为他们聘请法律助理，甚至有同志建议，将来不仅应当为常委们聘请法律助理，还要为他们聘请经济助理、审计会计助理，以适应人大审议财政计划预算的需要。你看，从一个细节变化的良好结果就能不断地激发人们去创造新的一系列的细节变化。细节之变的伟力就在于它可以不断地放大，而且是在稳妥之中的细微推进，对制度变迁具有聚沙成塔的功效。而且，深圳市的这个具体做法借鉴了发达国家的成功做法，反映了世界议会发展完善的趋势。议员助理是“看不见的手”，对议会的实际运作非常重要。国外议会普遍都建立了相对完备的议员助理制度，聘请的专职助理种类繁多、人数庞大，仅以美国为例：早在19世纪20年代，美国国会就开始着手雇佣助理人员；1946年还专门通过立法改革法规定国会常设委员会助理的数量及薪金支出等事宜；到目前为止，美国众议院有1200左右委员会助理，参议院有1002位，平均每位众议员有17位个人助理，每位参议员有44位立法幕僚或助手。每位众议员允许领取议员代表经费平均90万美元，参议员约110-190万美元，用于支付助理或雇员的工资和办公费用。委员会助理种类达50多种，有职员、速记员、档案主管、财务主管等，议员的助理种类也有50 多种，如立法助理、研究专家、调查员、研究主任、顾问等等。而近在咫尺的香港，其立法会60名议员，但它的秘书处就有300多名秘书和助理服务人员。实际上，不仅限于此，西方政治文明建设重视制度环节的细节的许多做法都值得我们好好研究和分析借鉴。 其次，以律师为主体的法律助理对于中国律师制度的发展和律师执业领域的拓展也颇具正面意义。改革开放以来，我国的律师队伍有了迅猛的发展，为国家的法制建设和经济社会发展发挥了积极作用，律师事业已经构成了法治建设系统工程的重要组成部分。但毋庸讳言，目前律师队伍的发展还不尽如意，律师执业环境还不理想，律师的整体执业水准和综合素质还不能适用社会和民众的法律服务需求，律师的政治社会地位还不高。和法治十分健全的发达国家中总统、首相、大臣、议员有不少出自律师这个群体相比，我们律师发挥作用还主要限于经济社会领域，在政治领域基本上还不能形成一个阶层或一个群体的声音，例如在全国人大代表中，律师身份代表很少，至于律师通过参政而走上政治管理层面，出任各级官员的更是凤毛麟角。这种现象并不仅仅具备一种符号的意义，而是深刻折射出我国法治建设的现状及法律职业共同体在整个社会中的地位等深层次的问题。而深圳20 多位律师受聘担任人大常委会的法律助理，间接地参与地方国家权力机关的立法和监督事务，这既反映了国家权力机关在加强自身建设中对律师队伍作用和地位的重视，也放大了律师职业功能的作用领域，提升了律师执业的层面。甚至可以说标志着律师参与政治和社会治理多了一个制度化的通道，给社会了解和认识律师所能扮演的各种角色功能提供了新的舞台。试想，随着中国政治文明的发展，随着越来越多的律师作为法律助理为各级人大代表、人大常委委员服务，甚至越来越多的律师直接担任人大代表或常委委员，他们作为法律人的智慧和能力将得到更多更全面的认可，他们在建设法治国家、和谐社会中的地位和作用将获得飞跃。这不正是可以合理预期的细节之变带来的制度力量吗？ 当然，作为一项新生事物，深圳市人大推出的这项制度还需要不断完善。从目前来看，法律助理服务的深度和深度还不够，还鲜见就常委所关心的重大立法项目、监督事项进行深入、广泛调研，或者为常委提交议案进行专题性的、个性化的服务等事例。常识告诉我们：要让时针走得准，必须控制好秒针的运行。人大常委法律助理这个制度要运行得更加有效，本身还有不少“细节”需要完善。这里提出三点意见和建议： 一是为兼职常委聘请法律助理固然是针对不驻会委员（即兼职委员）的工作需要，但应当看到，所有委员都享有同样的法律地位，从某种意义上说，人大常委会及其工作机构应当为他们提供同样的执行代表和常委职务的工作条件和服务措施。应当逐步将为兼职常委聘请法律助理的制度推广至专职常委，这样更符合当代议会服务保障制度的发展方向。 二是目前的服务模式是单干式的、一对一的，这固然有其优点和特点，但也有弊端，主要是服务的范围比较狭窄，服务的效果受制于所服务的常委的判断和抉择。而且，国外议员私人助理是由议员个人的津贴支付报酬，但我们的法律助理却是由公共财政支付报酬，按理应当为整个常委会服务。所以可否将法律助理整合为一个较为固定的研讨班子，以集体的名义接受重大研究项目，提供集体的书面意见，当然，目前的个人服务模式仍然继续执行。只是增加集体服务模式，以更好地发挥助理们的聪明才智，集思广益，增强大家的互动参与。这样做的好处是弥补了现有地方人大工作班子人手不够、就重大立法和监督事项进行研究的能力还不够强的不足，相当于人大自己有一个比较专门化的、经常性的“脑库”。当然，这需要审慎探讨如何整合现有力量、如何组织和开展活动等技术性问题。 三是国家需要从战略高度重视建立和完善我国人大法律助理制度的必要性和紧迫性，将确立法律助理所需经费列入人大预算，由国库开支。同时建章立制，完善法律助理的考试考核、资格认证、职责权限、监督约束等各项制度，以期充分发挥它促进人大制度建设、提高人大立法和监督水准的积极作用。 总之，千万不要以为细节就是细枝末节，无关紧要。从上述深圳地方人大一个并不十分显眼的制度创新可以看到，细节体现创造，细节蕴涵机会，细节产生效能，用心发现并善加利用细节是一种可贵的功力。先贤早已说过“千里之行，始于足下”，“不积跬步，无以至千里”，如果我们在法治建设、宪政建设中十分重视具体制度程序细节的完善，那么细节的积累一定能创造宏伟的未来！ |
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