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论健全完善人大代表执行代表职务的保障制度 |
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论健全完善人大代表执行代表职务的保障制度 On perfection the guarantee system for chinese people’s deputies performance of deputy’s duties 邹平学* （深圳大学法学院法律系，广东，深圳518060） 内容摘要：我国现行人大代表执行代表职务的保障制度尽管在实践中发挥了积极作用，但从适应代表制度发展完善的需要和远景来看，仍有种种不足。健全完善人大代表执行代表职务的保障制度，需要从完善代表的生活保障权、言论免责权、人身特别保障权的保障制度，完善代表执行代表职务的时间和物质保障措施以及加强有关服务机构建设和完善专职助理制度等方面入手。 关键词：人大代表 代表职务 保障制度 健全完善 Abstract:Though the guarantee system for chinese people’s deputies performance of deputy’s duties has played the positive role in practice, but from the adapting to evolution and perfection of the representation system , it still having its shortcomings. To perfect it,we need to make great efforts in strengthening the deputy’s privilege of ensureing of subsistence, the deputy’s privilege of freedom of speech, the deputy’s privilege of freedom from arrest ,and in enhancing the guarantee measures of time and materials of performance of deputy’s duties and strengthening relative services and the special assistant system. Key words:the people’s deputies; deputy’s duties ; the guarantee system; to perfect 一、问题的提出 人民代表大会制度是我国的政权组织形式，一切权力属于人民是人民代表大会制度的核心内容。根据宪法和法律，人民当家作主是通过人大代表集体行使国家权力来实现的，而人民代表集体行使国家权力与代表执行代表职务须臾不可分离。因为执行代表职务即行使宪法和法律赋予代表的职权、履行代表的义务。根据我国代表法第六条第一款的规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会期间的工作和在本级代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”代表法第六条第二款规定：“国家和社会为代表执行代表职务提供保障”。代表法第四章专门规定了对代表执行代表职务的保障制度。现行的保障制度尽管在实践中发挥了积极作用，但从适应代表制度发展完善的需要和远景来看，仍有种种不足。 例如，现行的物质保障条件尚不适应代表工作的实际需要。根据代表法的规定，代表的活动经费列入本级财政。代表执行代表职务，其所在单位按照正常出勤对待，享受单位工资和其他待遇。无固定工资收入的给予适当补贴。在实际操作上，并没有代表的固定职务补贴，只是在组织代表视察时统一发一定补贴，开会期间有为数不多的车马费，每年可领取一定的资料费，用于订阅报刊杂志。除此之外，代表执行职务没有更多的报酬。在2003年广东省两会期间，有几位省人大代表提出：“市场经济下不能只靠觉悟干活，人大代表也应有职务补贴。”他们的观点是，当代表接受群众来信来访时，有时需要调查核实有关情况，势必支出电话通讯费、交通费等，许多环节需要费用。如果还要自己掏，一些代表会多一事不如少一事，奉行“无为而治”。有人还举例，如果一位代表是大学教授，他的收入由基本工资加奖金加讲课费，如果他参加代表活动而不能上课，虽然工资不会少，但讲课费就要减少，课时少，也会影响单位对他工作成绩的认可。针对代表要求解决代表职务津贴的建议，省财政厅表示“不宜再发给代表职务补贴。”有代表就声称：单位给我们工资是让我们干本职工作的，不是让我们当代表用的。更何况当个体户的代表，干活的时候就有钱，不干活的时候就没钱，误工补贴根本不能解决问题。 [1] 在西方国家，议员一般都是专职的，为保障他们履行职务，国家给予他们相当优厚的职位工资、津贴，提供相当优越的办公条件，并建立有发达的服务辅助机构，为之聘请助手和秘书，以保障议员安心履职。我国人大目前面临着日益繁重的立法和监督任务，代表执行代表职务有着丰富的工作内容和工作形式，而且推行代表专职化也是代表制度发展的趋势。而一旦逐步推行代表专职化，势必逐步减少代表人数，那么，面对分工日趋细化和复杂的人大职能，人数减少的代表群体能否胜任重托是一个需要认真对待的实际问题。毕竟，目前的人大代表基本上还是依靠个人的政治经验和政治热情来执行代表职务，一般都没有自己的专门办公室和助手、秘书，除了少量津贴外，从事代表工作没有薪水。但专职代表制对代表个人综合素养的要求更高，对各种配套条件的需求更强。例如，代表专职化意味着一旦当选必须辞去原有工作和职务，专心奉职，而辞去原有工作和职务意味着失去生活来源，因而代表职务本身必须有优厚的待遇，代表活动的相关开支应当由国家财政独立统一划拨，否则没有人愿意去做代表。据报载，已有一些地方出现了个人选举事务办公室、代表工作室、代表联络点等，这往往是一些具有较强经济实力的民营企业家代表个人所为，虽然反映出一些代表自身政治意识的觉醒和政治行为的优化，体现了代表专职化发展的趋势，但现有的物质保障措施还适应不了发展要求，当有代表为更好地发挥代表作用，需要额外支付其履行职责的物质支出时，以个人财力承担不符合代表这一公共政治职务的本质要求，如果从民间渠道融资，又可能导致“金钱政治”之弊端，所以最终还是要从公共财政支付中找出路。[2] 此外，现实中人大代表执行职务时遭遇迫害、人身侵犯的事不乏其例。所以，完善代表执行代表职务的保障制度已经成为迫切的现实需要。 二、如何完善人大代表执行代表职务的保障制度 根据代表法有关代表执行代表职务的保障制度的规范内容，健全这方面的保障制度，主要应着眼于完善代表的生活保障权、言论免责权、人身特别保障权的保障措施，以及完善代表履行职务时的时间和物质保障措施，加强有关服务机构建设和完善专职助理制度等。 （一）以立法形式规定代表的生活保障权 生活保障权是指代表因职务而享有的各种生活待遇的权利。这里主要包括工资、津贴。专职代表的首要保障就是工资保障。美国宪法第一条第六款第〔一〕项规定：“参议员和众议员应得到服务的报酬，这种报酬由法律确定，从合众国国库支付。”世界各国对议员的工资大都有法律规定。我国目前并无人民代表的工资制度，因为我国实行兼职代表制，代表的个人薪水是由代表个人担任的其他职务或工作形式来解决，代表法第三十二条第一款规定：“代表按照本法第三十一条的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。”第二款规定：“无固定工资收入的代表执行职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”假如今后推行实行专职代表制后，必须在代表法中增加制定代表的工资制度。目前人大代表虽然也是国家公职，但它不属于公务员法调整的范围。我国第一部公务员法已于2005年4月27日颁布，2006年1月1日起施行，该法有关公务员获得工资报酬、享受福利、保险待遇方面的规定并不适用于人大代表的薪水和待遇。按照国际惯例，专职人大代表的工资也不能参照公务员的工资标准确定，而应当执行统一的工资标准。因为公务员工资标准要考虑年功因素、级别差异和岗位差异，而代表的工资与代表个人的年龄、资历无关，当然不同层级的代表其工资应当有所不同。根据国外的做法，代表（议员）的具体工资标准应当不低于相应职务级别的国家公务员的工资标准。 至于津贴，相当于代表的活动经费，代表法第三十三条规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。”但目前活动经费的水平不足以满足代表专职化后的实际需要，应当规定到合适的水平。[3] 代表法对代表的工资、津贴制度作出原则规定后，可以制定专门的实施细则。考虑到财政包干体制因素，各省、自治区、直辖市可以制定本省级行政区域内地方各级人大代表的工资、津贴制度的地方性法规。 有学者还提出建立人大代表退职的保障制度的建议，其理由是：国家如果只规定人大代表的专职制度而不建立退职保障制度，必然会使人大代表心有旁骛，不专心致志于代表职务，甚至因担心自己将来的出路而不愿意竞选人大代表。该学者认为，退职保障制度适用于两类人大代表：一是因正常退休而离开人大的代表，二是因落选而退出人大的代表，对于后一类代表，他建议采取当选前有单位的，落选后回原单位，由原单位安排新的工作，而当选前无固定工资收入的则由国家拨付一定的资金并确定适当的标准予以安置等办法。[4] 笔者认为，这个建议并不妥当，因为即使在普遍实行专职代表的西方国家，也只有任职时的工资、津贴待遇规定，而无退职、落选之后的所谓保障安排。[5] 在我国，当选人大代表来自于人民的政治选择，选择了你你就可以享受有关待遇，没有选择你就不能享受相关待遇。而且按照政治常例，代表或议员本身无所谓退休的问题，只要你身体吃得消，选民认可你，多大年纪都可以当代表，人民的选择就是主权者的选择。再者，目前国家无论对行政机关的公务员岗位，还是法官、检察官职位，均是持开放的态度，允许一切符合条件的公民参加竞争招考。所以，不当代表，凭借自己积累的政治经验和能力，也能寻找出路。即使不出任其他国家公职，从事企业、事业或其他社会工作也是可行的。人大代表毕竟不是公务员岗位，它是经选举才产生的政治职务，没有所谓退职保障制度，更有利于那些没有私心杂念，一心一意为民服务的公民参加竞选。 （二）进一步完善言论免责权制度 宪法和代表法都规定了“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。在实践中，这个条文中的“各种会议”可以解释为包括大会全体会议、分组会议、代表团全体会议、代表团小组会议上的发言和表决不受法律追究。同时，人大代表在应邀列席人大常委会会议、人大专门委员会会议以及列席原选举单位的人大会议及人大常委会会议上的发言，也不受法律追究。可以说穷尽了各种会议的外延，但细究起来，现行言论免责权的保障仍然存在不足。这些不足表现在以下几个方面： 1．从总体上看，和西方国家议会不同，我国各级人大会期太短，人民代表在“各种会议”上发言的机会并不多，除了发言和表决外，通过其他方式执行代表职务、行使代表权力较之发言这种行为概率大得多。比如与其他代表联名提出议案、候选人、质询案、罢免案，就会议的程序性问题提出临时动议等，都属于代表职务行为，由于这些行为需要达到法定的人数才有效，最初产生意向的代表无疑需要在会外、会后积极游说、联络沟通其他代表，采取交换意见、宣传说服等活动。此外，代表在闭会期间的一系列活动，如①提议临时召集人大会议。②组织并参加本级人大的代表小组，参加下级人大的代表小组活动，如开展就地视察；进行调查研究；了解法律的贯彻实施情况；听取群众意见和要求，向有关国家机关反映。③开展视察活动。有两种方式，或根据人大常委会统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，视察时代表可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人，被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见；另一种是代表持代表证就地进行视察。视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。④参加执法检查。⑤与原选区或选举单位的人民群众保持联系，征求和反映群众的意见，向有关部门提出批评、建议等。⑥向国家机关提出书面建议等。如果对代表在上述这些非会议场所的活动中的言论不加以适当保护，也会影响代表执行职务和发挥代表作用。比如，对被视察单位的工作提出批评、意见和建议是否构成有关部门追究代表法律责任的一种理由？当然，从宪法和法律规定代表言论免责权的本原含义上看，言论免责权的范围并不能延伸至会外，但在实践中如果不对代表在会外从事执行代表职务的言论进行一定的保护，势必束缚代表的手脚，影响他们忠实地履行代表职责。当然，如何保护、保护到什么程度，值得研究。 [6] 2．“不受法律追究”，这里的法律到底是指什么层次的规范性文件？按理，这里的“法律”应当扩充解释为刑事法律、民事法律和行政法律以及地方性法规和规章。所谓“免责”不仅是免除法律责任，还应当包括免除各种纪律处分，因为在兼职代表制的情形下，代表身份不独立，因发言等执行代表职务行为得罪本单位的领导进而遭致打击报复也不是不可能的。至于党员代表发言虽不受法律追究，但是否应受党纪处理也十分复杂和敏感。一种观点认为，我们党是有铁的纪律的党，党员必须服从党的指示，若有违背，受党纪处分是应该的。蔡定剑教授则认为，人大代表在人大会议上的发言和表决不受法律追究应当包括不受纪律追究。言论免责权的基本精神是保护人大代表在代表大会上自由行使职权，如果可以以纪律追究代表的发言，就违背言论免责权的宪法精神。任何组织制定这样的纪律都是违宪的。 [7]笔者认同蔡定剑教授的观点。毕竟，我国各级人大代表中共党员代表占代表总数的70%以上，如果认为代表的言论免责权不包括免除党纪处分的话，宪法和法律规定这样的制度毫无意义。而且，还必须看到，宪法规定的这种权利具有宪法性地位，应当得到最严格的尊重和执行，任何法律效力低于宪法的规范包括所谓的党纪政纪都不能违反宪法的规定。 3．代表的言论免责权，虽然是因其具有代表资格而享有，在其执行代表职务期间而有效。但在其丧失代表资格后是否可以对其在代表大会上的各种发言和表决进行追究，并无明文法律规定。笔者认为，从法理上说，代表的言论免责权不仅意味着在其具有代表资格时享有，而且效力具有延伸性，即在其不具有代表资格时也不得追究。对代表的发言和表决进行“秋后算帐”的任何可能性都不符合宪法和法律规定这个制度的宗旨和目的。 以上凡此种种，从代表法实施的十多年实践中，可以看到对代表的言论进行打击报复的行为往往发生在这些法律规定不清楚的边缘地带，确实需要在程序中或者通过法律解释来细化完善。 （三）进一步完善人身特别保护权制度 根据宪法和代表法的规定，县级以上的人民代表在人大会议期间，非经本级人民代表大会会议主席团许可，在人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。人大代表如果因现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告。对县级以上的人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的措施，也须经该级人大主席团或人大常委会许可。代表法还规定：“乡、民族乡、镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的代表大会。”从上述规范内容来看，对代表的人身特别保护权制度包括两个程序性制度：许可制度和报告制度。从实践来看，需要完善以下几个方面： 一是许可制度中的程序性规范不清晰。无论是人大主席团或者人大常委会，其作出许可决定应当通过投票表决还是举手表决；提请许可的机关应当口头申请还是书面申请，如果一律要求书面申请，则内容应当包括哪些事实依据、证据材料和法律依据；受理报告的人大主席团或者人大常委会应当考虑哪些因素来决定“许可”，是否只能“许可“而不能不“许可”，假设它作出不“许可”的话如何处理。还有，受理报告的人大主席团或者人大常委会应当在什么时限内作出“许可”。 这些问题均无规定。[8]可见，应当专门对这方面的“许可”程序进行细化。 二是对“人大代表如果因现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告”之规定，这里的报告可以是口头方式还是书面方式，受理报告的机关是否需要讨论审议，如需要则应当采取什么形式，如经讨论认为拘留不当的话如何处理，法律没有明确。对于“乡、民族乡、镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的代表大会”之规定，由于乡镇级人大不设常委会，只有主席团主席，在乡、民族乡、镇的代表大会闭会期间，如何受理报告，是否由主席团主席受理即可，这些问题也没有明确。对于实践操作是很不利的。 三是对于“其他限制人身自由的措施”的规定如何理解？除了宪法、代表法规定的逮捕、刑事审判和拘留三种形式外，其他限制人身自由的措施是否应当包括诉讼法规定的监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等措施，实践中并未达成共识。我国其他法律还规定了不少限制人身自由的措施，如刑事诉讼法和民事诉讼法规定的拘传、集会游行示威法规定的强行遣返、卫生检疫法和传染病防治法规定的对染疫人员的强制隔离、治安管理处罚条例规定的对酗酒者的强制禁戒、国务院强制戒毒办法规定的强制戒毒、卖淫嫖娼人员收容教育办法规定的收容教育，以及劳动教养试行办法规定的劳动教养，[9] 甚至监察部门根据监察法采取的“两指”措施，党的纪律检查委员会采取的“两规”措施，都不同程度地限制了人身自由，这些是否属于代表法规定的“其他限制人身自由的措施”，立法和执法上都不甚明确，需要完善。 四是有学者认为，确立人身特别保护权的目的在于防止对人大代表进行打击、报复、陷害，以保证其依法顺利履行职务。因此，建议通过法律解释将所有法律法规中规定的限制人身自由措施涵盖于“其他限制人身自由的措施”之中。同时，根据不同情况，将其区别为三种报批程序：（1）非经本级人大主席团或人大常委会许可不得采取的，如拘传、监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留、收容教育、劳动教养等；（2）对在紧急情况下必须先采取措施，然后再向人大主席团或人大常委会报告的，如强制遣返、强制禁戒、强制戒毒等：（3）不需要经人大许可或向人大报告，但应在事后向人大通报的措施，如对染疫人员的强制隔离措施等。[10] 笔者认为，这个建议是适宜可行的。 五是各种强制措施的转换是否需要重新报批的问题。在刑事诉讼程序中，拘留、逮捕、审判分属于不同的诉讼阶段，一般由不同的机关执行。对于某一个代表而言，每转换一次强制措施是否都应向人大报告，法律无明确规定，实践中各地做法也不一。有学者建议，鉴于每一强制措施性质不同，执行主体不同，因此每转换一次都应按照规定程序报批。这样有利于人大掌握涉案代表案件的进展情况，防止侵犯代表权益的事件发生，同时也可以监督执法机关严格依法办事。[11] （四）进一步完善执行代表职务的时间和办公条件保障措施，建立健全代表大会的服务性、辅助性机构及其制度 代表法对代表执行代表职务的时间保障和办公条件保障作了较具体的规定，[12] 但从实践来看，有关条文还是比较原则，并不能适应执行代表职务的实际需要，许多代表并没有专门的代表工作办公室，只能利用自己的住宿或单位的办公室来接待群众；由于本职工作繁忙，只能牺牲休息时间从事代表工作；一些忠实履行职责的代表在投入大量时间、精力从事代表工作中，也没有专门的助手、秘书来帮助 。[13]时间保障方面，不少代表在闭会期间很少参加代表活动，为此一些省市制定代表法细则对不同层级的代表在闭会期间的活动时间作了较为严格的规定，通常要求省级和设区的市的人大代表一年参加代表活动的时间不得少于20天，不设区的市和县级人大代表不得少于15天，乡镇人大代表不得少于10天，但实际上这个标准很难达到，说到底还是与兼职代表制有关。如果将来逐步推行代表专职化后，代表履行职责的时间相应地将大大延长。至于办公条件保障问题，我国目前只给驻会的人大常委会委员配备办公室，在将来推行代表专职化后，给予每个代表一个固定的办公场所十分必要。 但仅仅做到上述还远远不够，事实上，在推行代表专职化过程中，我们需要借鉴先进国家的做法，高度重视建设和完善代表大会的服务性、辅助性机构及其制度，这方面我们一直比较落后。有学者就指出，西方议会的辅助性和服务机构的设计和发展经验值得我们借鉴。以美国为例，其国会辅助机构规模庞大，功能齐全。如有号称“世界第一图书馆”的国会图书馆（其年度预算超过2亿美元，人员编制5000余人，是一个大型的信息中心、研究中心）、设备先进的国会研究处以及其他如国会预算局、会计总署、技术评估局及立法顾问局等额外的数量庞大的辅助机构。这些单位承担了为国会委员会、议员及其助理、政府其他部门甚至社会公众提供服务。我国现有的人大服务内容主要还是有关办公机构集中在会议期间编制文件和信息简报、收集提案和议案、组织发布新闻、提供翻译服务以及后勤服务等方面， [14]为代表执行代表职务提供专业性、技术性强的机构比较缺乏，需要适时健全加强。 （五）配置和引进人大专职助理 议员助理是“看不见的手”，对议会的实际运作非常重要。国外议会普遍都建立了相对完备的议员助理制度，聘请的专职助理种类繁多、人数庞大，仅以美国为例：早在19世纪20年代，美国国会就开始着手雇佣助理人员；1946年还专门通过立法改革法规定国会常设委员会助理的数量及薪金支出等事宜；到目前为止，美国众议院有1200左右委员会助理，参议院有1002位，平均每位众议员有17位个人助理，每位参议员有44位立法幕僚或助手。每位众议员允许领取议员经费平均90万美元，参议员约110-190万美元，用于支付助理或雇员的工资和办公费用。委员会助理种类达50多种，有职员、速记员、档案主管、财务主管等，议员的助理种类也有50多种，如立法助理、研究专家、调查员、研究主任、顾问等等。 [15]我国的香港特别行政区，其立法会60名议员，但它的秘书处就有300多名秘书和助理服务人员，这还不包括立法会议员用特别津贴自己聘请的助理人员。相对于我国的各级人大，不仅专门的代表助理服务人员几乎没有，就是编制在人大机关的工作服务人员都偏少（如深圳市三届人大有350名代表，37名人大常委会委员，全机关工作人员包括驻会的人大常委会领导和常委委员在内人数不到100人）。不过，这一现状开始有所改观。2002年1月深圳市人大常委会率先于全国为兼职常委聘请19名法律助理，每位兼职委员聘用一名法律助理。该举措被学界誉为地方人大加强自身建设的制度创新,目前已有其他一些地方人大（如重庆市人大常委会等）引进了这一做法。尽管一些地方人大推出法律助理制度的时间还不长，还不够完善，实践功效还有待于进一步发掘，但该制度已经凸显的内在价值值得关注。它适应了我国在短时间内还无法改变兼职代表制、代表会期制度等情形下，人大面临越来越繁重的立法和监督任务，人民群众对人大工作水平和要求越来越高的需要。实践证明这个制度的效果也是积极的，深圳市人大兼职常委们纷纷反映法律助理的工作的确提高了他们的在立法审议中的质量和效率，一些驻会（专职）常委也希望在条件成熟时为他们聘请法律助理，甚至有同志建议，将来不仅应当为常委们聘请法律助理，还要为他们聘请经济助理、审计会计助理，以适应人大审议财政计划预算的需要。 ［１６］建议国家从战略高度重视建立和完善我国人大法律助理制度的必要性和紧迫性，将确立法律助理所需经费列入人大预算，由国库开支。同时建章立制，完善法律助理的考试考核、资格认证、职责权限、监督约束等各项制度。当然，从更宏阔的视角出发，应当考虑建立和完善人大各种助理制度，不仅包括法律助理，还应当包括经济助理、科技助理等等。 * 作者简介：邹平学（1965—），男，湖南省长沙市人，深圳大学法学院副教授，深圳大学当代中国政治研究所兼职研究员，宪法学博士。 [1]参阅周琼等采写的《人大代表该不该拿职务补贴》，载2003年4月22日《新快报》A6版。 [2]民营企业家、浙江省义乌市全国人大代表周晓光在2003年10月创立了代表联系点，招聘专家助手处理有关事务，这是第一个全国人大代表联系点，2004年1月，她又在义乌电视台做广告向民间征集议案，此举又被媒体誉为首创。学者毛寿龙在肯定这一事件所表明的政治进步意义时也指出其可能导致金钱政治的消极后果：因为只有周晓光这样的代表才能支付起这样的成本，可能的结果是人大代表越富裕，越有能力联系选民，提出高质量的议案，人大代表越穷，越难提出高水平的议案。参见《南方周末》2004年2月12日A2版相关文章。 [3]例如八届全国人大期间，每年给全国人大代表600元补助，九届全国人大期间上调至800元。一些地方也制定了地方性法规对代表给予物质补贴或曰活动经费，由于各地经济发展不平衡，各地代表享有的活动经费多少不等，经济发达的广东省，代表人均每年3000元，但大部分地方只有500元。即使象广东的3000元，对于从事律师、会计师、民营企业家而言，这个数额也远远无法弥补他因参加代表活动带来的经济损失。参见周芳芳：《代表保障制度研究》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第357—358页。 [4]参见谢详为：《略论我国人大代表的专职化》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第438页。 [5]西方国家没有所谓议员的退职保障制度，也与其议会组成人员基本上是政治精英、职业政治家有关，出任议员的人当选前就有显赫的社会政治地位，当选议员后更是知名人士，一旦落选也不愁出路。 [6]一些地方人大在制定实施代表法的地方性法规时作了有意义的创新，如重庆市《实施代表法办法》第31条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究。代表在参加视察、检查、评议、代表小组活动时在有关会议上的发言，也不受法律追究。” [7]蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003年版，第203—204页。 [8]某县人民检察院请求批准对一名涉嫌经济犯罪的县人大代表进行逮捕，但该县人大常委会迟迟不作出“许可”决定，结果犯罪嫌疑人闻风潜逃。有的地方人大在制定本地方的代表法实施办法中对“许可”时限做了规定，但时限长短不一。例如湖北省实施办法第23条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会主席团、常务委员会及其主任会议应当在接到执行机关的报告起三日内，作出是否许可的书面答复。”广东省的实施办法第13条则规定：“人民代表大会的主席团或者常务委员会应当在接到报告的五日内批复。”转引自莫江平：《人民代表三论——纪念〈代表法〉颁布10周年》，载《贵州民族学院学报》2002年第4期。湖北省的实施办法还将批准许可权赋予了常委会主任会议，这是超出宪法和代表法规定的越权行为。 [9]参见苏元华：《人大代表人身特别保护中的几个问题》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第407页。 [10]参见苏元华：《人大代表人身特别保护中的几个问题》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第407—408页。 [11]参见苏元华：《人大代表人身特别保护中的几个问题》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第408页。 [12]参见代表法第31条、第32条、第33条、第35条、第36条、第38条的规定。 [13]例如辽宁省、沈阳市、沈河区人大代表冯有为自行设立“周六代表接待日”，找他反映问题的排起了长龙，最高峰时一个上午就去了200多人，“接待日”几乎成了“第二信访办”，而这些接待工作他一人承担。冯有为代表是中国科学院金属研究所教授，负责研究所的情报信息工作。记者采访时发现，冯代表是专业时间做代表，业余时间搞本职。参见沙林：《人民代表冯有为》，载《中国青年报》2002年10月30日第9版。 [14]孙哲著：《1979—2000全国人大制度研究》，法律出版社2004年版，第332页。 [15]孙哲著：《1979—2000全国人大制度研究》，法律出版社2004年版，第333—334页。 [16]参见邹平学：《细节之变的制度力量》，载《深圳律师》2005年第2期。 |
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