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关于中国代表制度改革的理论反思——以坚持和完善人民代表大会制度为背景 |
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关于中国代表制度改革的理论反思 ——以坚持和完善人民代表大会制度为背景 邹平学* [内容摘要]代表制度是关于人民代表这一政治人的制度，人民代表是代表制度的主体和核心。代表制度本身又处于人民代表大会制度的具体制度层面，属于体制性制度。作者通过分析人民代表大会制度背后的体制和机制因素，指出人民代表大会制度不仅是政体的存在，是制度的存在，也是体制的存在，机制的存在，而改革代表制度符合坚持和完善人大制度的内在逻辑，它既抓住了制度改革的根本主体，又体现了细节之变的制度力量，能够为实现人民代表大会制度的优越性奠定适宜的运行体制和机制，而且符合我国改革的实践规律，具有重大的理论和实践意义。为更好地发挥代表制度改革在坚持和完善人民代表大会制度中的作用，必须加强和完善对代表制度改革的理论探索。 [关键词]代表制度 人民代表大会制度 体制 机制 细节 内在逻辑 一、引言：问题的提出 “代表制度”并不是人民代表大会制度的简称，它是指以人民代表为主体而展开的一系列关于代表的产生（选举）、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、特定主体身份（代表性）、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）、代表的政治意识及议政能力和行为（代表的应有素质与议政效能）等各个环节的制度所构成。简言之，代表制度就是关于人民代表这一活生生的政治人的制度。在这里，人民代表是代表制度的主体和核心。 代表制度与人民代表大会制度不是一回事。按照宪法学界的通说，人民代表大会制度是我国的政权组织形式，是实现我国的一切权力属于人民的根本政治制度。它是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权组织制度，它包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度，包含了人民代表大会与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度。从上述可以看出，代表制度与人民代表大会制度不是一回事。前者是宏观性的制度，后者是较为微观（或中观）的制度，或称体制性制度。 但代表制度与人民代表大会制度又有功能上的联系。这里可从政治制度的系统性来分析。我国学术界对政治制度的理解没有根本性的分歧，但认识角度多种多样，有侧重于广义或狭义的，有侧重于动态或静态的，并大都结合其他诸如政治体制、政治形式、政府体制等概念来探讨和分析；[①]有的论著将政治制度定义为统治阶级为实现其阶级专政而采取的统治方式的总和。[②]这是揭示阶级本质的定义法；有的论著从中立的角度定义政治制度，称之为有关公共权力，特别是国家权力运用和实现的方式的总称。[③]这是揭示内涵的定义法。不过，笔者更愿意把阶级实质作为政治制度的一个必然的前提，而主要从内涵和动态角度理解政治制度。事实上，政治制度就是政治规范体系，政治规范体系就是来规范政治行为的，政治行为是由具有主观能动性的政治主体（人或组织）来行使的。如英国政治学家A–H–伯奇就认为：“可把政治制度简单地界定为一套政治行为，这套政治行为与另外的政治行为有功能上的关联，并且具有时间上的连续性。”[④]故此，我们将政治制度定义为国家性质形之于外的政治表现和实现形式之一，它是在一定历史条件下形成的政治关系和由此决定的一定的政治行为过程的规范体系。从纵向剖析之，规范体系可分为有机联系的根本（基本）政治制度、具体政治制度和特殊规章制度三个层面。政治制度的这种层次性不仅必然反映在社会政治机体的各个领域，而且，决定于国家性质的根本（基本）政治制度制约着具体政治制度和特殊规章制度的内容和形式，发挥着凝聚、协调政治制度体系、支配整个政治制度运作的作用，具体政治制度和特殊规章制度则保障根本（基本）政治制度功能的实现和发挥。政权组织形式正处于政治制度中的根本性、基本性层面，是政治制度的核心，故学术界公认人民代表大会制度是国家的根本政治制度或者基本政治制度。而代表制度处于具体政治制度层面。而且，它和代表大会的组织机构制度（如常委会制度、专门委员会制度、工作服务部门制度）、工作程序制度（会议制度、议事规则、个案监督制度、评议制度、执法检查制度等）都处于具体政治制度或特殊规章制度层面。从政治制度的实际运行来看，人民代表大会制度与代表制度等具体政治制度或特殊规章制度具有功能藕合的特点，不可能将其截然割裂开来。道理是如此地简单，如果代表制度不健全，则很难选出适格的代表、培养出色的代表和保障有作为的代表，在这样的情形下，由代表组成的人民代表大会在整体上的职权运用和功能发挥就会出现问题，进而将阻碍以人民代表大会为主体、人民代表大会处于整个国家机关体系的核心的人民代表大会制度的优越性的发挥。 如此，探讨代表制度的改革对于坚持和完善人民代表大会制度的无疑具有重要价值。而探讨中国代表制度的改革，又必须寻找它实际运行存在的问题及其原因，审慎设计改革的路径选择。无论是寻找代表制度运行中的问题症结，还是探讨它完善发展的路径选择，都需要围绕人大代表这一制度主体，力求发掘影响制约制度主体行为的深层次的具体机制及细节程序，努力揭示促进制度主体积极作为的环境结构与程序过程方面的各种变量因素，从而为代表制度乃至人民代表大会制度的成长提供一个如何优化存量、扩张增量、不断成熟的路径模式。中国人民代表大会制度的完善是一个宏大的课题，是一个既包括原则价值以及制度社会文化互动等宏观层次，也关乎体制运行权力行使甚至心理行为等过程嵌入的微观层面。以坚持和完善人民代表大会制度为背景，反思代表制度改革的内在逻辑以及它的改革完善对于中国人民代表大会制度的发展完善具有的价值和意义，即是本文的主旨。 二、人民代表大会制度的背后是什么 前已述及，人民代表大会制度是我国的政权组织形式，是实现我国的一切权力属于人民的根本政治制度。国家一切权力属于人民（人民主权）是这一制度的逻辑起点和核心本质，人民代表大会是这一制度的主体和基础。毫无疑问，人民代表大会制度是一个体现人民与国家政权的宪政关系、全部国家机构建构的组织和活动关系的宏观性制度，但它太宏观，为便于把握，人们不禁要追问：这个制度的背后是什么？人们之所以必然会提出这个问题，是因为任何制度的原则需要真实性，任何制度的文本需要现实化或者实质化，而任何制度应有的内在作用（或者说优越性）需要看实效，但人们发现人民代表大会制度运行的实践效应还不明显，优越性的发挥还很不充分，制度的方方面面还存在不少需要完善的地方。也就是人民代表大会制度的贴现成本还很高。[⑤]历史和现实都提出了需要坚持和完善人民代表大会制度的课题。 那么第一步，我们发现，这个制度的背后有一个“体制”问题。改革开放20多年的伟大实践告诉我们：制度不等于体制，一个好的制度还必须有一个好的体制。体制实际上是较为具体的制度，也是较为容易观察和把握的制度。宪法第一条第二款明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或个人破坏社会主义制度”。为了使社会主义制度得到巩固和发展，我们开始了经济体制改革、政治体制改革乃至一系列的文化体制、教育体制和科技体制等等领域的改革。一言以蔽之，20多年来中国的改革实践，实质就是在保持国家根本制度不变的前提下，改革旧有体制。而人民代表大会制度背后的体制又有哪些内容呢？本文前面已经指出，代表制度和代表大会的组织机构制度（如常委会制度、专门委员会制度、工作服务部门制度）、工作程序制度（会议制度、议事规则、个案监督制度、评议制度、执法检查制度等）都处于人民代表大会制度的具体政治制度或特殊规章制度层面。这就是人民代表大会制度背后的体制，也许人大制度背后的体制还不仅限于这些，但可以肯定这些是比较基本的体制部分。正是把视角深入到这个层面，我们才发现制度的种种不足更多地是来自于这些体制的不足。体制具有很大的灵活性和可塑性，对整个社会的政治、经济、文化和社会生活的影响也更为直接，其合理性和科学性直接关系到根本政治制度的实施效果和完善程度。 以代表制度为例，从选举的具体程序开始，就先天不足，如代表候选人的提名环节强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养，忽略了代表职务所要求的特定禀赋；违反选举法规定，偏好政党团体提名方式，强调组织安排、组织领导，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥[⑥]；否定竞选的意义；直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而适时提高；大量安排退居二线官员和现职官员做代表（可称为“官”代）等等做法，这些因素导致选出的代表一开始就不怎么适格（真正的“民”代文化素质、政治素养不太高，“官”代政治素养较高，但承担代表的监督职能又与他发生角色冲突）。再进一步，代表选出后，除非部分人大常务委员是专职代表外，绝大部分代表都是兼职代表，现实给予他们履行代表职务的物质条件、制度环境、保障措施相当不理想，比如，与世界各国议会会期相比，我国的各级人大普遍开会时间太短，无论是全国人大还是地方各级人大，每年只开一次大会，会期从十多天到五、六天不等（甚至有的地方还缩短会议的日期，名之曰提高会议效率、减少会议开支），会议议程又十分繁多，几乎没可能让每一个代表在大会发言（哪怕仅发言五分钟）。而且会议的组织方式也很有问题，一般情形是领导发言多、基层代表发言少；肯定成绩多，批评建议少；谈本职工作多，议全局大事少；空话套话多，切中要害少；泛泛而谈多，突出重点少。这样的议事效果不可能好到那里去。最后，会后的代表活动流于形式，会议结束后大家奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证检查工作，也是数量既少，流于形式，浮于表面，[⑦]代表对选区或选举单位的实际情况接触面很少。这样以来政治活动机会太少，他们在任职期间很难锻炼成长和有所作为，即使少数想有所作为的代表，也会因种种原因步履唯艰，如媒体披露的四川泸州市人大代表曾建余、湖北省潜江人大代表姚立法等人的遭遇很能说明这个问题。 那么第二步，体制的背后还有什么？生活常识告诉我们，观察制度仅仅发掘到体制这个层面还不够，经济学家很早就指出过，体制的问题实际上是一个“机制”问题。机制，原指机器的构造和工作原理，泛制指一个工程或机械系统的组织或组成部分之间相互作用的过程和方式。[⑧]以蒸汽机车的动力系统为例，它的机制就是通过设计一个装置，能使蒸汽交替地从汽缸的两端进去，从而使活塞产生自动的往复运动，最后变成轮子的圆周运动。如果机车动力系统运行不畅，结果可想而知。由此不言而喻，机制出毛病，当然影响体制运行，最终影响制度发挥作用。机制包含着一系列的操作规程、技术指标，它是更为实际、具体、动态的程序性制度。经济学较早借用“机制”一词，形成了“经济运行机制”、“市场机制”之类的概念。以此原理观察政治运行机制，它是指一系列政治构件、政治运行规则、具体程序和政治技术的有机组合，是政治行为赖以运行的最基本条件。政治运行机制是一个高度综合的概念，虽然它包括静态结构和动态结构，包括显性规范和隐形规范。但其最大的特色在于其动态性、过程性和技术性，表现为连接政治主体行为与社会政治事件的中介，因而也成为社会政治生活的基本要件。如果说政治制度从宏观上、静态上规限着、制约着社会的政治生活态，政治体制在中观上构成规范政治生活的具体框架，则不妨说，政治运行机制从动态上、细节上制约着政治生活。如果把代表制度视为体制的话，则代表制度包含的一系列关于代表的选举产生（如候选人提名、确定正式候选人的程序、选区划分、竞选程序等）、代表的构成（地域、城乡、职业、阶层、民族、党派、性别、年龄、文化程度等）、代表的职业化、代表与选民或选举单位的关系（沟通互信机制、述职制度与监督惩戒机制）、代表行使权力的身份关系、地位与职权（会议期间和闭会期间的工作任务、议事规则、工作制度、履行职务的保障制度）、代表的政治意识及议政能力和行为（代表的应有素质与议政效能）等各个环节恰好就是运作机制层面的内容。 从上面的分析可以断言：人民代表大会制度不仅是政体的存在，是制度的存在，也是体制的存在，机制的存在。 三、人民代表大会制度发展完善的内在逻辑是什么 人是自然的，也是社会的。“人是天生的政治动物”是亚里士多德的名言，近代的卢梭也说过，“人生来是自由的，却无往不在枷锁之中”。那么在现代语境下，我们也不妨说“人是制度动物”。每个人都在制度中生活，基本上无力去反抗制度，制度将深刻地影响和制约人的行为模式和心理习惯。前文已经指出，政治制度的实质就是约束政治人的政治行为范围、方向和方式的。除了隐性规则，一般的政治制度都是独立于政治人的外在存在物，政治人的行为必须在给定的制度轨道上进行，否则就会受到惩处，付出代价。一般地说，作为一个理性的政治人，他们在政治活动中会充分估价违反制度和遵守相关制度的成本与收益，并作出最为有利的选择，正常情况下大多数政治人会因为规避风险而选择遵守制度——这就是制度一经建立如果不是极不合理就会有相当的顽固性的原因。新宪政论者指出：“政治制度不仅仅是限制政治权力行使的手段和解决社会问题的联系模式。它们还有助于形成个人的性格。”[⑨]“通过界定人们彼此介入对方正在从事的实际的和热衷参与的活动的条件，政治制度创造了人民特有的组织、思想习惯和风俗。人民的素质的大部分是由他们怎样解决问题，怎样应付随之而来的冲突以及怎样引导利用政治制度谋求优势和统治的诱惑来界定的。政治体制作为一组正在从事的实际的和热衷参与的活动，界定了人民的政治生活方式”。[⑩]前面已经指出，政治制度就是一套在规范中运作的政治行为或者说是一套约束政治行为的规范体系。那么，根据政治主体（人或公民）←→政治行为←→政治制度这一分析思路，可以看到，无论是一般公民，还是人大代表，他们在实际政治活动中与操作性的机制更接近，离具体性的体制稍远，离宏观性的制度更远，或者反过来说，最直接影响、制约政治主体行为和心理的因素主要是机制层面的东西。在现有的机制调整下，久而久之，人们的心理和行为方式都会自觉不自觉地适应这些机制的要求，现实中的选民普遍厌选心态、代表对代表职务抱无所谓的心态等不正是代表制度内在的不合理的机制下的必然反映吗？[11]这也是为什么有人把人们的心理习惯甚至道德价值观、精神文化视为制度的因子或称非正式的制度的原因所在。[12]在新制度主义者看来，隐性的、非正式约束的规则，是一个社会中长期而普遍遵守的各种规则，它是人们在长期的社会交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成了代代相传的文化的一部分，任何置身其中的政治人和政治体系都会受到其深刻而难以避免的影响。从内容来看，非正式约束主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。其中意识形态处于核心的地位。因为它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式。[13]当我们把人民代表大会制度也视为机制的存在时，其实更直观地说，是指操作程序的存在，技术规范的存在，心理习惯和行为模式的存在，是意识形态的存在。 制度的作用又有赖于制度主体，制度所内蕴的原则如何实现，制度的价值如何实质化，都离不开制度主体的行为。有学者指出，人是使制度得以运行的主体，是人赋予制度以生命。人的思想意识和行为方式将决定制度的基本面貌。[14]在尚不理想的现有代表制度下选民和代表等各类主体所积淀形成的心理习惯和行为模式具有相当的惰性，这些心理习惯和行为模式既是旧有机制的积淀物，又是旧有机制得以运转的直接承受基础和润滑剂。它们和旧有机制形成互生共济的关系，构成改革旧体制的强大障碍。但反过来也可以说，要形成公民良性的政治心理习惯和行为模式，首先就必须改革旧有机制，进行制度创新。尽管政治制度对于政治人来说，是既定性的，因而政治人在这种情况下不是制度的创立者而是运用者。但是，在运行制度的体制、机制过程中，政治实践会暴露出体制、机制存在的问题并给予政治人最深刻的教育、警醒，从而促使政治人适应政治现实的需要而对体制和机制进行革新，即所谓的“制度创新”。 和西方国家代议机关面临的问题主要是代议机关和行政机关的关系问题，如行政机关权力的不断扩张，导致代议机关在很多方面不断让步，以及这个现象与它们代议机关本身的组织和效能关系不大等情形不同。中国代议机关面临的恰巧相反，代议机关一开始就面临法定的权威不到位、法定的职能发挥不完整，如人民对代议机关没有能有效地监督政府不满，不用说代议机关去扩张自身的权力，就是自身原有的权力都经常得不到保障。这些问题固然与环境有关，但在环境一时难以显著改观的时候，我们看到这些问题也直接地与自身尚未成熟有很大关系，表现在更多地出自自身组织、机构、组成人员的素质问题上。那么，不断地完善内部的机制，如提高选举的民主性和公开性、健全代表执行代表职务的组织、机构和活动规则等，比直接地去扩张自己的权力更为现实。任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从代表这一政治主体入手，有助于抓住人民代表大会制度改革的根本。从我国代表制度运行的实际可以看出，真正敢于为民请命的、敢于发出监督的最强音、也最为老百姓拥护和称道的往往是那些非官员型的“布衣代表”、“骑士代表”、“平民代表”，这些在现有代表制度夹缝中顽强生存的、尚不普遍的代表，正是真正激活民主政治的健康力量所在，是重塑人大法理型权威的希望所在，也是未来中国民意政治家的现实代表。可以预计，当我们能够形成一个适宜于越来越多的类似于姚秀荣、姚立法、冯有为、吴青等有政治热情并乐于维护公众权益的公民参选人大代表的渠道，并给他们创造行使代表权利的活动平台和体制条件的话，人民代表大会制度的优越性将得到更大的发挥。当代表制度能够发展完善到这样的层面，则人民代表大会制度就取得了一个宪政复权、宪政回归的理想通道。这个通道，不仅有助于人大制度恢复其应有权能，还有利于人大制度更顺畅地吸取和转换人民大众对民主政治的支持，以巩固自身的权威，甚至不断放大自身的权威。 当然，形成这样的制度通道不是一躇而就的，可能充满坎坷，需要付出艰苦的努力。但希望恰恰在于，制度从根本上说是为人服务的，必须符合人的需要，体现人的意志，实现人的利益。政治人是制度变革的主体，社会的发展终究会创造出促使政治人对相关制度进行变革的压力和动力。今天，发展社会主义民主政治已经成为最广大人民群众的迫切需要，中国经济政治和社会文化的迅猛发展也给坚持和完善人民代表大会制度奠定了基础和动力，执政党和广大人民在革除现有代表制度的一些体制弊端和机制沉疴方面取得了越来越多的共识。这正是改革代表制度的坚实基础和强大动力。 四、改革代表制度体现了把握细节之变的制度力量 从代表制度包括的具体内容看，改革什么及如何改革基本上都是都是关涉具体制度、程序细节的问题，与原则问题无关。也许有人会问：细节问题真有那么重要吗？海尔集团总裁张瑞敏说过：“把每一件简单的事做好就是不简单，把每一件平凡的事做好就是不平凡。”管理学界把这种管理理念概括为“伟大源于细节的积累”、“天下大事，必做于细”、“战略从细节中来，到细节中去”、“细节决定过程甚至决定结果”、“魔鬼存在于细节之中”之类的箴言。[15]我感到，政治法律的制度建设和改革完善也莫不如此。 千万不要以为细节就是细枝末节，无关紧要。细节之变的力量就在于：细节体现创造，细节蕴涵机会，细节产生效能，用心发现并善加利用细节是一种可贵的功力。先贤早已说过“千里之行，始于足下”，“不积跬步，无以至千里”。一切权力属于人民（人民主权）是人民代表大会制度的核心基石，而它的价值必须体现在实践之中。如果它是真实的，那就必然是具体的，可以验证的，每一个个体可以通过个人的体验来感受它，集体的认同必须来源于构成集体的每一个个体的个别感受，否则，它就是虚伪的。只有通过活生生的实践过程，通过具体程序和细节，才能做到这一点。所以，代表制度改革的真正价值在于通过程序完善、通过细节完美来将人民主权原则真实地展现，并为实现人民代表大会制度的优越性奠定运行的体制和机制。这里，需要进一步从两个方面来解释为什么代表制度的改革体现了把握细节之变的制度力量。 第一，细节之变的制度力量符合自发生成的秩序原理。我们知道，个人行为是个人自主的选择，而制度是协调一系列个人行为的，而且制度又是给定的，它是如何演变的呢？哈耶克分析了制度生成和演化的响应机制，也就是他所谓的自发生成的秩序。[16]比如涉及两个人以上时，制度由谁决定？是一个人独断专行还是大家投票表决呢？这可以用交易费用原理来判断抉择。[17]每个人都是理性的，都有趋利避害的本能。个体可以根据自己的损益调整与他人的关系，每个人在判断损益时既可能基本精确化，也可能大致模糊化，但结果都可能有助于他的正确抉择。如果个人根据损益作出调整与他人的关系能同时有益于他人，这种关系就会被对方乐于接受并逐渐稳定固化，成为稳态的制度刍型。通过观察他们调整关系的效果，其他人就会复制拷贝这种关系，制度就得以延伸。在制度伸展过程中，有许多人参与其间，通过反复的发现、补充和复制，制度获得越来越多的响应，从而格式化、成型化。可以说，制度是偶发的个人调整经过众多人的响应并模仿和经验积累，在此基础上再经过较长时间的经验汇集、加总的产物。我国地方各级人大在代表制度领域创造的一些新鲜经验和成功做法经过或长或短的实践推广得到国家立法的肯定即是这方面的例证，例如我国选举法、地方组织法的数次修改完善。 第二，代表制度领域的改革之所以侧重于细节、程序的改革完善，是因为它符合中国改革的规律和策略。总结我国20多年改革开发的成功实践，可以归纳出我国改革的规律是先稳定后发展，以发展促稳定，以改革促发展，实现改革、发展、稳定之间的和谐和平衡。在中国这样一个历史包袱沉重、改革变量十分复杂的国情下，适应全球化挑战的改革必须十分审慎，改革的策略是推行增量的经济与政治改革，以渐进式改革为主要的发展策略，同时进行必要的突破性改革，允许局部的探索，鼓励地方的首创精神，允许地方先行先试的探索。无论是经济改革还是政治改革，一个基本原则就是必须从总量上增加大多数人的经济和政治利益，使大多数人从改革中获得好处。之所以提坚持和完善人民代表大会制度，其实质精神就是我们不是在空地上重建这个制度，而是在坚持这个制度的基础上，完善这个制度的体制和机制，发挥这个制度的固有优越性。人民代表大会制度改革属于政治体制的改革，政治敏感性强，操作难度大，必须避免改革带来剧烈的社会动荡，实现软着陆。但时机条件成熟的时候也要找准突破口，果断实现改跨越式改革，政治体制改革要“摸着石头过河”，但也不能老是摸着石头不过河。具体看代表制度的改革，有的牵涉面较广，难度大一些，如直接选举层面的提升、代表专职化的改革；有的牵涉面不大，难度不大，如改进候选人提名程序、引进适度的竞选、常委会组成人员的扩大及会期的延长、代表活动方式的定期化和制度化等；有的改革举措对人民代表制度的改革意义重大些，有的意义小一些，有的作用直接些，有的作用间接些；有些改革举措互为因果，改革起来需要通盘考虑，有的则相对独立，推行起来成本不大；有的改革需要国家立法层面的依据，有的则可以由地方人大先行探索。总之，这些举措都有价值和意义，而且都不涉及原则问题。代表制度的每一项改革都不是充分的，但都是必要的。任何一项看似细微的改革，但无数这样的改革所形成的合力是巨大的、深远的。当我们一点一滴地改革，一步一步地完善，积小胜为大胜，那么细节的积累一定能带来宏观层面的改观！[18] 五、结语：必须加强和改善对代表制度改革的理论探索 以往对于代表制度的理论研究，有这么几种传统的模式，一是侧重于历史制度主义的描述模式，其特点是阐述制度的本质、原则、理念、组织架构、功能、历史发展，基本是从文本到文本，一般不涉及如何完善制度的论述，即使有也是泛泛而论，十分不具体。还有一点，这种研究模式比较喜欢分析指出中外代表制度的本质区别与根本分野，突出本土制度的优越性和适宜性，所以也可视为是对代表制度应然性的研究范式；二是制度改进的研究模式，其特点是注重分析现有制度文本的不足和漏洞，尤其喜欢把中国的制度和外国的相关制度进行比较，寻找差距，提出改进完善的建议，理论色彩比较浓厚。这种模式仍然突出应然性研究，但把应然性放大到国外先进发达的代表制度这个背景上，不排斥甚至鼓励对先进制度的借鉴和吸收，较前一种模式视野更加开阔；三是注重制度实际功效的分析研究，可称为功能主义的阐释模式，其特点是把文本和实际、理论和实践、应然与实然加以对照，从实际效果出发寻找制度的缺漏及冲突，提出如何改革和完善的意见。不少理论工作者采取这一模式，如已经出版的有关选举制度方面的实证研究报告，还有人大实际部门的同志从人大工作实际出发，结合案例分析撰写的工作经验或总结等。这种模式强调实然性研究，主张应当寻找应然和实然的差别及其原因，提出改进之道。[19]应当说，每一种模式都有其优势，当然第一种模式曾经是主流的模式，但现在已经式微，后两种模式有日渐兴隆之趋势，这是可喜的变化。 采取实然性研究模式尤其是第三种模式研究代表制度的改革，一般被称之为实证性研究。其特点是比较重视具体对策的研究，试图发掘第一手材料，以案例、事例和数据说话，对价值和原则一般不作过多的渲染，其可能的不足就是理论的深度思考可能阙如。而且研究者如果过分分割制度的系统性和关联性，只限于对某项或某几项具体制度的评估，也可能导致对整个制度的生长过程和运行状况缺乏全景式的观察。这是采取这种模式进行必须避免的问题。 加强对代表制度改革的理论探索，必须注意制度环节的内在系统性和逻辑关联性，尽可能地就制度实际运行的整个过程状况作出描述，并着重对改革的路径选择做出有针对性的、系统的分析论证。同时，不能只限于对代表制度的内部机制的分析，必须充分考虑机制的外部环境和条件。当然，应当看到，任何设计的制度都不可避免包括理想的成分，因为理论设计者与制度设计者是分离的，更何况有好多的理论设计者，但制度的设计者往往只有一个；制度设计者与制度的参与运行者也是分离的，还有制度的修改者问题。制度的演化生成有其内在的逻辑和历史的规律，学者是无法完全能描述出其过程的。正如“秩序不是人们从外部向社会施加的压力，秩序是在社会内部建立的平衡”。[20]所以，对待代表制度的理论研究，还需要更细致的思考和更开放的思维，要找到一种把价值分析、制度目标分析、实践效应分析及制度过程与其环境因素的互动机制分析有机结合的模式，这样的研究结论可能更全面、更可靠、更具有理论前瞻性和实践可操作性。还必须指出的是，任何研究范式都必须贯彻实事求是的研究态度，正视必须正视的问题，绝不回避矛盾。科斯提出“经济学要研究真正的经济问题”，研究代表制度的改革也必须认真对待它存在的真正的问题，敢于讲真话，绝不能虚饰浮夸。理论的价值最终要由实践来验证，不讲真话的理论研究，无须实践的验证，一开始就是无益的，甚至是十分危险的！ *邹平学：宪法学博士，深圳大学法学院教授，深圳大学当代中国政治研究所兼职研究员。 [①]参见张庆福主编：《宪法学基本理论》，1994年3月第1版，第300-301页。 [②]《北京大学法学百科全书——宪法学行政法学卷》，北京大学出版社1999年12月第1版，第701页“政治制度”词条。 [③]俞子清主编：《宪法学》，中国政法大学出版社1999年11月修订，第122页。 [④][英]A·H伯奇《代表制度》，1971年伦敦英文版，第19页。中国也有学者认定制度就是关于人们（包括组织）行为的规则，是关于人们的权力、义务和禁忌的规则。任何一项制度，从国家宪法到乡规民约，都是为人们的行为划定一个可行和不可行的界限，都是为人们的行为确定一些规则。有些制度似乎与人们行为无关，但实际上人们可领会到它对行为的约束。该学者质疑美国新制度经济学家诺思的制度定义，认为制度不宜被定义为博弈的参与者，尤其是组织；也不宜被一概定义为博弈的均衡解。因为并非任何博弈的均衡解都是制度，起码一次性囚犯博弈的均衡解就不能称为制度。如果制度被如此解释，那将表明无人不遵守制度，但这不符合事实。参见张旭昆：《制度的定义和分类》，载《浙江社会科学》（杭州）2002年第6期。 [⑤]制度的贴现成本是指制度制定出来后到发生效能之间的成本支出。 [⑥]基层群众戏称“我们的代表选举是‘抓举’和‘挺举’的结合，没有领导的‘抓’和组织上的‘挺’，个人想独立参选并想当选几乎不可能”。还有人开玩笑说“直接选举就是直接按领导的意思进行选举”。这多少反映了我们代表选举环节上存在的问题。 [⑦]新闻媒体常报道的一些地方人大组织代表视察、进行执法检查的活动，形式意义大于实质意义，因而被群众尖锐地批评为“坐着车子转，隔着玻璃看，问题当作希望谈，临走拍着肩膀说‘继续努力好好干’”的作秀。 [⑧] 引自罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，载《中国法学》2000年第3期。 [⑨] [美]斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，周叶谦译，三联书店1997年版，第149—150页。 [⑩] [美]斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，周叶谦译，三联书店1997年版，第152页。 [11]当然代表制度各种机制的制约和影响是不充分的因素，还有其他复杂的因素也对此发生影响力。 [12] 例如当代西方最有影响力的社会学家马克斯·韦佰在其《新教伦理与资本主义精神》一书就认为，任何一种成功的经济制度中，都存在一种无形的精神力量，它具有深刻的历史问户基础，并非经济制度变革的临时产物。1993年获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家道格拉斯·诺思也认为有效率的经济组织是增长的关键因素外，然后没有意识形态，仅仅依靠法律的、行政的甚至暴力 的手段强制推行统治的意志以便约束和规范人们的行为，不但经济组织的活力以及人们的积极性会受到伤害，而且这种统治的成本会很高。分别参见[德国]马克斯·韦伯《新教伦理与资本主义精神》，三联出版社1987版；[美] 道格拉斯·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1981年版。 [13]参见卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1999年版，第21页。 [14] 参见任喜荣：《批判与重构——地方人大“宪法监督权”研究之反思》，载《法商研究》2003年第1期。 [15] 参见汪中求：《细节决定成败》，新华出版社2004年版。 [16] 参见[英]弗，雷德里希·奥古斯特·哈耶克:《自由宪章》，杨玉生、冯兴元、陈茅等译，中国社会科学出版社1999年版。 [17] 当然交易费用在纷繁复杂的现实中不是一个独立的变量，它包含在参与交易的每个个体的成本中，无法精确计算任何一种制度的交易费用大小。 [18]例如2005年3月8日，十届全国人大三次会议表决通过了会议选举和决定任命的办法，在这一办法的附件中，明确写明无论是投赞成票、反对票还是弃权票，都需要填写选票。这改变了过去选举过程中投赞成票不需要动笔的做法。有学者就认为，从原则规定到细节完善，体现了重视程序民主的精神，更有利于实现实体民主。参见《细节一小步 民主一大步——全国人大完善选举和表决方式折射变化》，《深圳特区报》2005年3月9日A5版新华社记者沈路涛邹声文的报道，据新华社北京3月8日电。 [19] 有学者把国外学术界对中国地方人大制度的研究途径或模式概括为权力扩张模式、制度成长模式、过程嵌入模式、制度贯通和网络联结模式四钟。把国内学术界对中国地方人大制度的研究途径概括为制度描述途径、制度改进途径、工作改进途径和实证研究途径四钟。参见何俊志：《中国地方人大制度的研究现状与展望》，载《法制与社会发展》2004年第5期。笔者认为，该文的概括有独到之处，但工作改进途径和实证研究途径不宜分得太细。他们基本上可以归为一类，大致的宗旨是一样的，只是学术规范上存在程度的差异。 [20]摘自奥特加·伽塞特：《是米拉波，还政治家》。转引自[英]弗，雷德里希·奥古斯特·哈耶克:《自由宪章》，杨玉生、冯兴元、陈茅等译，中国社会科学出版社1999年版，第210页。 (本文发表在《厦门大学法律评论》第9辑，厦门大学出版社2005年版。 |
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