| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
| Http://www.ccpri.com | ||||||||||||
|
|
||||||||||||
|
全国人大常委会解释法律与解释基本法的若干问题研究 |
||||||||||||
|
||||||||||||
全国人大常委会解释法律与解释基本法的若干问题研究* 邹平学** [内容摘要]正确认识全国人大常委会对香港基本法的解释权及其运用实践，必须从全国人大常委会在中国宪政体制中的地位、全国人大常委会解释法律的权力来源和基本程序、全国人大常委会解释基本法的权力来源和解释程序、全国人大常委会解释基本法的实践及其特点等方面来把握。 在中国的宪制体制中，全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，是全国人大闭会期间经常行使最高国家权力的机关，也是行使国家立法权的机关。根据宪法和立法法的规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律，根据立法法的明文规定，它有权解释的“法律”是包括“特别行政区制度”的法律即基本法的。全国人大常委会所享有的宪制地位决定了它拥有的立法解释权在中国法律解释体制中具有主导性，每当出现重大的宪法问题和法律问题时，只能由立法机关作出最具权威性的解释，以此维护法治的统一和尊严。 香港基本法明确地把香港基本法的解释权赋予了全国人大常委会。就解释程序来看，全国人大常委会解释香港基本法时，既应当适用香港基本法规定的特有程序，又可以在不违反基本法规定的前提下，适用立法法和全国人大常委会议事规则规定的有关全国人大常委会解释法律的一般性程序。值得注意的是，根据香港基本法的规定，全国人大常委会授权香港法院在审理案件时对基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释，但全国人大常委会对香港基本法的解释权和香港法院对香港基本法的解释权，在解释权之性质地位、程序特点、解释范围等方面存在明显的不同之处。一是在性质地位上。前者的解释权是宪法赋予的，是一种主权者的权力，其固有性、最高性毋庸质疑。而后者的解释权由基本法赋予，来源于中央，由全国人大常委会授权，其非固有性十分明显。而且当香港法院对基本法涉及中央人民政府管理的事务或中央和香港特区关系的条款进行解释时，应当以全国人大常委会的解释为准，其解释权的从属性亦十分明显；二是在解释权的启动上，在一般情形下，前者有权自行启动解释权，这是它作为国家最高权力机关的常设机关的宪制地位所决定。而后者在行使解释权时具有明显的被动性，它只有在审理案件时才可能启动解释；三是在解释范围上，前者有权解释基本法的所有条款，解释范围具有全面性。后者对基本法的解释具有受限性，即只能针对基本法关于特区自治范围内的条款进行自行解释，超出这个范围的，比如涉及中央政府管理的事务或着涉及中央与香港特区关系的条款就不能进行自行解释，如果需要解释，则必须遵循基本法所规定的两个附加条件，第一个附加条件是在作出终局判决前，须由终审法院提请全国人大常委会就有关条款进行解释，第二个附加条件是全国人大常委会的解释具有最高法律效力，换言之，即香港法院的解释必须以全国人大常委会的解释为准。 总结全国人大解释香港基本法的四次实践，可以发现其共同的特点是完全依照宪法、立法法和香港基本法的规定行使职权，整个过程全部符合相关法律规定的法律程序，忠实于基本法的原意，而且十分审慎，目的是为了更好地贯彻香港基本法和“一国两制”方针，维护香港的繁荣和稳定，积极意义是显而易见的。与此同时，四次解释在需要解决的问题性质和提出的法律解释案的主体等方面都有所不同。当然，由于“一国两制”是史无前例的新生事物，从全国人大常委会四次释法的实践和中央与特区就此发生的互动来看，全国人大常委会解释基本法的原则、方法、细则等程序性问题还有待进一步明确和完善。 [关键词]全国人大常委会 立法解释权 基本法解释权 权力来源 特别行政区法院 解释程序 目前，全国人大常委会已经就《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称香港基本法）作了四次解释，包括香港回归前全国人大常委会于1996年对列入香港基本法附件三的《国籍法》的解释及香港回归后全国人大常委会分别于1999年、2004年、2005年对香港基本法的解释。论者注意到，有关解释尤其是回归后的三次解释出台前后，总是伴随着一些争论，香港特区及海外各界对全国人大常委会解释基本法存在着的不同解读，甚至有的对释法的合法性和效果都提出了质疑。为全面、理性和适当地理解全国人大常委会对香港基本法的解释权及其运用实践，有必要从全国人大常委会在中国宪政体制中的地位、全国人大常委会解释法律的权力来源和基本程序、全国人大常委会解释基本法的权力来源和解释程序、全国人大常委会解释基本法的实践及其特点等几个方面来认识。 一、全国人大常委会在中国宪政体制中的地位 中国的宪政体制是人民代表大会制度.根据中国宪法理论的概括，人民代表大会制度是一种以人民代表大会为主体、人民代表大会处于整个国家机关体系的核心的制度。[1]中国宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第2条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”第3条第2款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民选举产生，对它负责，受它监督。”第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法的这几个条款表明：第一，人民代表大会是行使国家权力的机关，任何其他国家机关都不是国家权力机关，其他国家机关的权力来源于人民代表大会。严格地说，其他国家机关本身并不执掌国家权力，它们只是根据人民代表大会制定的法律和作出的决议，来行使人民代表大会授予的具体职权；第二，人民代表大会以民主集中制原则来建构国家机关体系、配置国家权力，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下划分国家的立法权、行政权、军事指挥权、审判权和检察权；第三，整个国家政权机关是以人民代表大会为基础和核心运转的，其他国家机关都由人民代表大会产生，其他国家机关都对人民代表大会负责，其他国家机关都受人民代表大会监督，人民代表大会与其他国家机关的关系本质上是决定与执行的关系。 根据我国宪法，全国人民代表大会具有最高的宪制地位。宪法第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”全国人民代表大会的最高宪制地位，具体表现在： 第一，全国人民代表大会由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成，具有广泛性和代表性。它集中代表全国人民，行使宪法赋予的最高国家权力，向人民负责，受人民监督。 第二，全国人民代表大会是最高国家权力机关，在整个国家机构体系中居首要的、核心的、至高无上的地位。它行使的宪法制定权、宪法修改权、国家立法权和决定全国性重大问题的权力，一方面是具有至上性质的国家权力，高于行政权、军事指挥权、审判权和检察权，最高国家行政机关、国家主席、最高国家军事领导机关、最高国家审判机关和最高国家检察机关，都由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在我国没有一个国家机关同全国人大处于平等地位，更没有比全国人大居于更高地位的国家机关；另一方面是具有统摄性、全权性的国家权力，国家行政权、军事指挥权、审判权和检察权和它不是平行并列和分立制衡的关系，而是派生于它、服从于它、统一于它的关系。全国人大除了有权行使宪法明确列举的职权外，还有权行使宪法概括规定的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，从而说明它的职权具有全权性，覆盖了国家政治、经济、军事、外交、文化教育以及社会生活的各个方面，都是事关国家根本的、长远的和重大的权限。[2] 第三，全国人民代表大会是国家的立法机关。全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律；全国人大常委会有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的法律，并在全国人大闭会期间有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。全国人大通过行使立法权制定出来的法律，是其他机关行使权力或制定规范性文件的法律依据和基础。 第四，全国人人民代表大会制定的法律、通过的决议和决定，一切国家机关和武装力量、各政党、各社会团体、各企业事业单位以及所有公民都必须严格遵守。 第五，全国人民代表大会在国家生活中处于最高的监督地位，它负责监督宪法和其他法律的实施，其他各最高国家机关均向全国人大负责并报告工作，接受其监督。[3] 由于全国人大代表将近3000人，人数较多，不便于经常开会讨论决定问题，全国人大的例会是一年召开一次会议，会期只有十多天，只能对国家最重大的问题进行讨论，作出决定。为了使最高国家权力机关能够经常性地开展工作，全国人大设立了常务委员会，作为它的常设机关，在全国人大闭会期间，依照宪法规定行使最高国家权力机关的有关职权，以保证国家机器正常有效地运转。所以，全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，是全国人大闭会期间经常行使国家最高权力的机关，也是行使国家立法权的机关。作为经常行使国家最高权力的机关和全国人大日常事务处理机关，全国人大常委会隶属于全国人大，由全国人大选举产生，受全国人大的领导和监督，全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员，有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。在全国人大闭会期间，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院都要向全国人大常委会负责，接受其监督。 宪法第67条规定全国人大常委会的宪制权力共21项，其归纳起来有： （1）立法权。制定和修改除应由全国人民代表大会制定的法律以外的法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；解释宪法和法律。所谓解释宪法，是指为了正确理解和适用宪法，全国人大常委会对宪法条文的含义、内容和界限所作的进一步说明或补充规定。它与监督宪法实施有密切联系。所谓解释法律，是指全国人大及其常委会制定的法律在适用过程中，有关条文需要进一步明确界限或作补充规定，而由全国人大常委会对此作的解释。 （2）人事决定任免权。在全国人民代表大会闭会期间，有权根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；根据最高人民法院院长的提名，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提名，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免。 （3）监督权。监督宪法的实施；审查和监督行政法规、地方性法规的合宪性和合法性，撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议；对国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的工作进行监督。 （4）国家重大事项的决定权。在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵略或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市的进入紧急状态。 （5）全国人民代表大会授予的其他职权。除上述职权外，全国人大常委会还有权执行全国人大授予的其他职权。如：主持全国人民代表大会代表的选举；召集全国人民代表大会的会议；联系全国人大代表，并组织他们视察；在全国人大闭会期间，领导各专门委员会的工作，等等。 上述全国人大常委会的立法权、人事决定任免权，监督权、重大事项决定权等重大宪制权力，也可以视为宪法赋予全国人大常委会的宪制责任。 二、全国人大常委会解释法律的权力来源于宪法和《立法法》的授予 全国人大常委会解释法律，具有充分的宪法和法律和依据。宪法第67条规定了全国人大常委会的职权，其中（一）项为：解释宪法。（四）项为：“解释法律”。[4]2000年7月1日实施《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）是中国全国人大制定的法律，由于它规定了国家的立法体制、立法程序等问题，所以它也被视为中国的宪法性法律。该法第42条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确法律依据的。” 值得注意的是，全国人大常委会有权解释法律，[5]这里的“法律”有着确定的含义，其含义就是《立法法》第7条规定的全国人大制定修改的刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律及全国人大常委会制定修改的除应当由全国人大制定修改的法律以外的法律。而且，《立法法》第8条专门规定了什么事项才能制定“法律”，一共规定了十项事项只能由法律加以规定，其中规定的第三项内容是：“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”，可见，关于规定特别行政区制度的基本法显然是包括在这里的“法律”的外延范围内。所以，即使从宪法和《立法法》的规定来看，全国人大常委会有权解释法律是当然地包括香港基本法的。 不过，在法学界，对立法机关解释法律的做法存在争议。[6]反对者的声音中，有的认为，“常委会解释法律的制度，是常委会重复行使立法权的误称”，甚至认为“……我国的所谓立法解释制度……常委会解释宪法的制度有违宪政的一般性原则”。设定全国人大解释法律的权力没有必要甚至违反法治精神。[7]有的认为，立法机关不应作为法律解释机关，即认为不应有立法解释制度，包括不应由全国人大常委会解释宪法。[8]还有的认为：“立法者未必比其他人更懂得法律，因此也未必更适合做其法律的解释者。”[9]甚至一位全国人大常委会机关工作人员也认为立法机关没有必要承担解释法律的职责，他在主张全国人大常委会解释宪法符合制宪权和释宪权分离的原则的同时，指出立法机关解释法律存在诸多弊端，如立法解释无法解决是否具有溯及力问题，立法解释会使法律的客观性和可预测性受到质疑，立法解释将使法律的包容性、适应性受到破坏。但他也承认，在目前我国的法律解释制度还不完备的情况下，仍有必要继续保持立法解释制度。在法制建设走上完全成熟的轨道后，该制度就是多余的了。[10]但赞成者认为：“谁有权制定法律、法规，谁就有权给自己制定的法作出解释”。法的解释完全由司法机关承担，只是西方一部分国家的观念和做法，并不符合我国现行的民主集中制。[11]而且，检验一个制度合理性的标准主要就是在于它对社会现实的适应性，从实证考察的结果来看，立法解释显然有存在的必要。众所周知，对立法者原意的理解和阐释过去曾是法律解释的基本目标，现在仍然是重要目标。西方大陆法系的国家在刚刚完成其基本法典时，都曾经期待通过明确的法律规则减少判例的作用，非常审慎地禁止或限制法官的释法，将法律解释权集中于立法机关之手。当然，在今天禁止法官释法已经成为历史，但立法机关并不绝对地放弃了法律解释权，根据统计，当今世界确认立法解释的宪法大约有近30个国家。[12]在英国的法律实践中，用于发现立法者原意的立法资料《国会议事录》（Hansard）也为律师和学者所十分重视，经常作为权威依据加以引用。在理论上，保持立法机关的解释权，也被视为维护人民主权原则和司法民主的一种保障措施，全国人大常委会是由全国人大代表选举常委会委员而组成，具有坚实的民意基础。由于中国的政权组织形式是人民代表大会制度，人民代表大会在整个国家机构体制中具有至尊的地位，全国人大及其常委会既是最高国家权力机关，也是行使国家立法权的立法机关，在民主、法治建设起步初创阶段，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，作为国家立法机关，其权威必须得到维护，其主导地位必须得以体现，所以，在中国，每当出现重大的宪法问题和法律问题时，只能由立法机关作出最具权威性的解释，以此维护法制的统一和尊严，协调和制约各种权力。此外，中国目前的立法整体上比较粗放（有人评价为“宜粗不宜细”），尚有不少基本的法典没有出台。在法律空白比较多的情况下，在遵循成文法（制定法）而否定判例法的传统下，法官较大的自由裁量权及解释权容易导致法律适用的不统一和不确定性，立法机关的法律解释权有助于在各种解释出现矛盾和分歧时定分止争。例如2002年全国人大常委会运用立法解释权，对刑法第九章渎职罪主体适用问题作了解释，解决了此前最高法院和最高检察院在这一问题上的司法解释的冲突。[13]全国人大常委会行使立法解释权还有一个显然的优势是：随着立法的规范化，立法的程序要求日益严格，而法律规定的进一步明确或适用根据的明确与法律规范的创制及修改相比，无疑是比较简单的，因此，在行使立法权外通过专门的法律解释权可以比较迅捷又权威地解决法律争议问题。 总之，全国人大常委会享有立法解释权是一个不争的事实。而且它在中国法律解释体制中享有主导性的地位也是不争的事实。它不仅负责解释宪法和法律，还表现在最高法院和最高检察院出现对法律解释上的原则分歧时，要报请全国人大常委会解释或决定。 三、全国人大常委会解释法律的基本程序 全国人大常委会解释法律的基本程序规定在《立法法》第二章第四节以及《全国人民代表大会常务委员会议事规则》（1987年11月24日制定并实施，以下简称《议事规则》）之中。根据这两个法律，解释法律的基本程序包括： 第一，法律解释案的提出。根据《立法法》第43条规定，国务院、中央军事委员会、最高法院、最高检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释的请求。根据《议事规则》第12条第1款、第2款、第3款的规定，全国人大常委会委员长会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案；国务院、中央军事委员会、最高法院、最高检察院和全国人大各专门委员会可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案；常务委员会组成人员10人以上可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。而法律解释案属于议案的范畴，[14]所以可以提出法律解释案的主体有全国人大常委会委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会、常务委员会组成人员10人以上。 第二，草拟法律解释草案并列入常委会会议议程。《立法法》第44条规定：“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。”实践中是由法制工作委员会拟订相关草案，由委员长会议决定列入会议议程。根据提议主体的不同，处理办法有三种：（1）委员长会议提出的法律解释案直接列入常委会会议议程进行审议；（2）全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院。它们提出的法律解释案，由委员长会议决定列入会议议程进行审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议。也就是说，对这类主体提出的法律解释案，委员长会议不能行使否决权，应当列入常委会会议进行审议，但有权根据实际情况，决定列入本次常委会会议审议，也可以决定列入以后的常委会会议审议；（3）常委会组成人员10人以上联名提出的法律解释案，由委员长会议决定是否列入常委会会议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否列入常委会会议审议。这里和第（2）类主体提出的法律解释案处理程序不同的是加了“是否”二字，体现因事制宜、机动处理的原则，意思是，由于委员联名提出的议案可能比较多，或者由于情况复杂，委员长会议对这类议案，可以决定列入常委会会议议程，也可以决定不列入常委会会议议程。委员长会议决定不列入常委会会议议程的，应当向常委会会议报告或者向提案人说明。 第三，审议解释草案。《立法法》第45条规定：“法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。” 根据《立法法》的第27条、第28条的规定，全国人大常委会审议法律案一般要经过经过三次常委会会议审议后，才能交付表决。各方面意见比较一致的法律案，可以经两次常委会会议审议后交付表决。属于对少数条文作修改的法律案，也可以经一次常委会会议审议即交付表决。在实践中，法律解释案大都是经一次常委会会议审议即交付表决。 第四，解释草案表决稿的表决通过及公布。《立法法》第46条规定：“法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。” 《立法法》第47条规定：“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。” 四、全国人大常委会解释香港基本法的权力来源及解释程序 这里分几个小问题来展开： （一）全国人大常委会解释香港基本法的权力来源 《香港基本法》第158条第1款规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。这明确地把香港基本法的解释权赋予了全国人大常委会。说明全国人大常委会的这项职权既有中国宪法、《立法法》的依据，也有《香港基本法》的明文规定。 （二）全国人大常委会解释香港基本法的程序 这里涉及两个问题，第一个问题是全国人大常委会解释香港基本法的程序与前面所述的全国人大常委会解释法律的一般程序有没有关系，第二个问题是香港基本法是如何具体规定全国人大常委会解释基本法的程序。 1、关于第一个问题，全国人大常委会解释法律的一般程序并不能完全适用于全国人大常委会解释基本法的程序。全国人大法工委主任顾昂然在《关于〈立法法〉草案》的说明中指出：“根据宪法第三十一条制定的香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，对其修改和解释程序都作了特别规定，这两个法律的修改和解释应当分别按照这两个基本法的规定执行。”[15]对于这段话的理解，有的认为《立法法》的规定完全不适用香港、澳门基本法的解释，或不能直接适用；有的认为不排除在解释基本法时参照《立法法》的一般规定，在港澳基本法有特别规定时适用该特别规定，《立法法》的规定与港澳基本法有冲突时不适用，无冲突时可以直接适用。[16]我认为，《立法法》既然规定了全国人大常委会法律解释的一般性程序，基本法关于全国人大常委会解释基本法的规定是特殊程序，两者的关系是一般和特殊的关系，在不违背特殊规定时一般规定是可以适用的。此外，全国人大常委会议事规则也是全国人大常委会解释法律的一般程序的构成部分。该议事规则在总体上也应当适用于全国人大常委会解释基本法的解释程序，只是与基本法特别规定相违反的除外。 2、关于第二个问题。《香港基本法》第158条第2款规定：“全国人民代表大会常委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。”根据这一款，香港法院有权在审理案件时对基本法关于特区自治范围内的事项自行解释，这说明，香港法院对基本法的解释权虽然来源于基本法的明文规定，但其解释权力来源于全国人大常委会的授权。不过，《香港基本法》第158条第1款、第2款主要解决的是实体上的解释权问题，即全国人大常委会和香港法院两个主体可以解释基本法，在程序上只规定了两点：一是香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响（第158条第3款）。二是全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见（第158条第4款）。 比较全国人大常委会对香港基本法的解释权和香港法院对香港基本法的解释权，它们在解释权之性质地位、程序特点、解释范围等方面存在不同之处： 第一，性质地位上的不同。全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，它对香港基本法的解释权是宪法赋予的，是一种主权者的权力，其固有性、最高性毋庸质疑；香港法院解释基本法由《香港基本法》规定，权力来源于中央，由全国人大常委会授权，其解释权的非固有性十分明显。根据《香港基本法》第158条第2款的规定，香港法院对基本法涉及中央人民政府管理的事务或中央和香港特区关系的条款进行解释时，应当以全国人大常委会的解释为准，其解释权的从属性亦十分明显。 第二，解释权启动上的不同。在一般情形下，全国人大常委会有权自行启动解释权，这是它作为国家最高权力机关的常设机关的宪制地位所决定。而香港法院在行使解释权时具有明显的被动性，它只有在审理案件时才可能启动解释。关于这一点，需要细究的是，自回归以来，全国人大常委会三次解释香港基本法都不是根据《香港基本法》第158条第3款的规定经终审法院提请而启动的,香港一些舆论似乎认为全国人大常委会不能在司法机关介入前主动对基本法进行解释，这个认识是不对的。的确，就特定范围和事项的来说，即在香港基本法第158条第3款规定的事项和情形下全国人大常委会的解释似乎具有启动上的“被动性”，这里的“被动性”仅仅只能理解为该条款情况下的解释是在终审法院提请之后才启动，而且它丝毫不影响全国人大常委会解释权启动的主动性这个特点。就全国人大常委会的职权行使特点来说，适当的角度应当是从宪法对全国人大常委会的定位及全国人大常委会的宪制权力、宪制责任来理解，用是否“主动”还是“被动”来理解并不恰当。如果一定要从这个角度看，我认为，全国人大常委会行使其法定职权无所谓“主动”或“被动”。从宏观上说，全国人大常委会依据宪法和法律行使权力都具有主动性，比如它可以“主动”立法，也可以“主动”释法，还可以“主动”监督，以履行它的宪制责任。但从微观上说，从它的工作程序上说，在一定意义上它的职权行使也是“被动”的，因为它以集体的方式行使权力，其实现方式必须通过开会（召开常委会会议），不经过开会审议、讨论和表决，无法作出任何决定。而开会议决的议案（如法律案、法律解释案、决定案、决议案及人事任免案等）都是由法定的有权主体提出，没有主体提出议案，在程序上它就不可能作出决定，所以，就具体的议决事项来看，它的职权行使也可以说是“被动”的。但即便如此，根据全国人大常委会的《议事规则》，委员长会议、全国人大各专门委员会、常委会组成人员10以上联名，可以提出属于全国人大常委会职权范围内的议案，这些提案主体在性质上仍然是隶属于全国人大常委会的主体，如果是这些主体提出议案并被列入常委会会议议程，全国人大常委会就此作出决定或决议，我们很难确切地断言这是“被动”的。所以笔者认为，即使存在所谓“被动”，也只是在一定意义上是“被动”的，但这种“被动”和司法机关的“被动”仍然不同，司法机关遵循“不告不理”原则，没有司法机关范围之外的检控机关或原告的起诉，它不能主动审理。总之，从宏观上说，无论是西方三权分立的体制还是中国的民主集中体制，立法机关、行政机关行使职权都具有主动性，而只有司法机关行使职权才是被动的。 第三，解释范围上的不同。全国人大常委会解释基本法在解释范围上具有全面性。根据《香港基本法》第158条第1款的规定，全国人大常委会有权解释基本法的所有条款。当然，从实践来看，对于香港特区自治范围内的条款，全国人大常委会基于审慎和严格的立场，一般不解释，而是授权香港法院进行解释。但授权香港法院进行解释，绝不意味着全国人大常委会就放弃了解释权，就无权对这类条款进行解释；香港法院对香港基本法的解释具有受限性，即只能针对基本法关于特区自治范围内的条款进行自行解释，超出这个范围的，比如涉及中央政府管理的事务或着涉及中央与香港特区关系的条款就不能进行自行解释，如果需要解释，则必须遵循两个附加条件，第一个附加条件是在作出终局判决前，须由终审法院提请全国人大常委会就有关条款进行解释，第二个附加条件是全国人大常委会的解释具有最高法律效力，换言之，即香港法院的解释必须以全国人大常委会的解释为准。 第四，解释的刚性和程序性机制还在形成发展之中。根据《香港基本法》第158条的规定，全国人大常委会在终审法院提请解释的情形下的解释不具有溯及力，而且无论何种情形下进行的解释，全国人大会常委会对基本法无论是主动的解释还是被动的解释，在进行解释前，应当征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。不过现在似乎也演变出一项宪法惯例，即全国人大常委会解释基本法往往是经国务院提出请求解释的议案才正式启动的，而国务院提起又是在特别行政区政府的请求下做出的。而终审法院也在通过“个案”创造规则，以彰显其违宪审查权与废止立法会立法的权力。 五、全国人大常委会解释《香港基本法》的实践及其特点 （一）全国人大常委会四次解释《香港基本法》的概况 1、第一次解释基本法 全国人大常委会对《香港基本法》中的相关条文进行解释，在历史的第一次是1996年5月15日，全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》。[17]1980年9月10日制定并施行的中国国籍法不承认双重国籍，[18]由于国籍法作为全国性法律，列入香港特别行政区基本法的附件三，而列入附件三的法律都是要在香港特区实施的全国性法律，而香港在回归前是允许双重国籍的，为处理这个问题，所以必须要作出解释。 当时的情况是，600万港人中有300万人有外国护照，面临回归时是当中国人还是当外国人的问题。香港特别行政区筹备委员会（以下简称特区筹委会）根据基本法和国籍法的有关规定，以及我国政府对香港居民国籍问题的一贯政策，结合香港的历史和现实情况，提出了灵活宽松的处理方案，并向全国人大常委会提出了就国籍法在香港特别行政区具体实施的若干问题作出解释的建议。全国人大常委会通过了有关解释。这个解释按照国籍法和血统加属地的原则规定，凡是中国人，只要在1997年7月1日不上入境事务处变更国籍，都视为是中国人。其护照照样可以作为旅游证件周游世界，但是在香港特别行政区，在中国内地不享有英国领事保护的权利。以这个方法来化解双重国籍的问题，有效地避免了在香港引起社会震荡，特别是当时有人宣扬“九七大限”，很多人都害怕。这次全国人大常委会对列入基本法附件三的国籍法的解释，有效安定了人心，保证了平稳过渡。 2、第二次解释基本法 这一次是1999年6月26日全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第22条第4款和第24条第2款第3项的解释》。作出这项解释的背景是：1999年1月29日香港终审法院对上诉案第13号及上诉案第14、15、16号宣布了终审判决，在上述判词中，存在若干违背或不符合基本法原意的解释，[19]鉴于判例法的传统，终审法院判决具有不言而喻的深远影响力。[20]香港特区政府为避免167万新移民可能过快拥进香港导致的种种社会、民生压力，于5月20日，特区行政长官向国务院提交了《关于提请中央人民政府协助解决实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉有关条款所遇问题的报告》，国务院经研究于6月11日向全国人大常委会提出了《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第22条第4款和第24条第2款第（三）项的议案》。全国人大常委会启动解释程序，对香港基本法中有关“中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续”以及“香港特别行政区永久性居民”的定义等，依法进行了解释。由于全国人大常委会的解释，阐明并澄清了香港基本法的立法原意，从而使一直困绕着香港社会的港人在内地所生子女在港居留权问题有了明确的结果，平息了港人对内地子女大量拥入、给香港带来巨大社会压力的担心，因此，港人对此表示支持。当时香港舆论称，人大常委会对基本法的解释是“正本清源之举，维护了香港的法治，符合香港的整体利益”。 3、第三次解释基本法 2004年4月6日第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释。这是全国人大常委会对基本法的第三次的解释，涉及港人普遍关心的2007年普选问题，围绕的是香港基本法附件一第七条和附件二第三条，主要涉及香港立法会和行政长官的产生办法。一般认为，这两个条文的字面意思并不含糊，关键在于所谓2007年以后直选行政长官和立法会，是否包括2007年。而要求2007年举行普选的香港人士，坚持“2007年以后”的说法包含了2007年，理由是附件一在规定行政长官产生办法时，只规定了第一届和第二届的产生办法，换句话说是预留了第三次特首直选的空间。但香港另一些人士则坚持“2007年以后”是指从这一年以后的40年时间。自2003年下半年以来，对两个产生办法在2007年以后是否要修改，怎么修改，存在各种各样的理解和认识，而且分歧比较大。概括起来，不同的理解和认识，主要集中在四个问题上：（1）“2007年以后”是否含2007年；（2）“如需”修改是否必须修改；（3）由谁确定需要修改及由谁提出修改；（4）如不修改是否继续适用现行规定。这些问题的妥善解决，关系到未来香港政治体制的发展，关系到“一国两制”方针和基本法的贯彻实施，关系到中央与香港特区的关系，关系到香港各阶层、各界别、各方面的利益，关系到香港的长期繁荣稳定。正是在这样的背景下，第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议了委员长会议关于提请审议《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）》的议案，依法作出了相关解释。 对于此次解释，香港社会反响热烈，给予积极评价者认为：人大释法是履行宪法和香港基本法赋予的庄严职责，是十分必要和及时的。解释将有利于释疑止争，达成共识，确保香港的政治体制始终按照基本法的规定发展，维护香港的长期繁荣与稳定。但也有人士认为香港政制发展属于特区自治范围内的事项，质疑由中央提起解释法律案的合法性。其实香港特别行政区的政治体制是由全国人大制定的香港基本法予以规定的。既然香港特区的政治体制一开始就是中央制定的，那么它的改变、发展就绝不单纯是特区自身的事情。我国是单一制国家，不是联邦制，地方无权自行决定或改变其政治体制。香港政治体制的发展，涉及中央和特别行政区的关系，必须在香港基本法的框架内进行，决定权应当在中央。这是宪法和香港基本法确立的一项极为重要的原则，是“一国两制”方针的应有之义。 4、第四次解释基本法 2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的解释》。这是针对《香港基本法》第53条，有关行政长官未任满第46条规定的五年任期而导致行政长官缺位时，依据《香港基本法》第45条规定产生的新的行政长官的任期问题，解释认为任期应当为原行政长官的剩余任期即两年而非五年。 这次解释的背景和缘起是2005年3月10日，原行政长官董建华正式向中央提出辞职报告，根据《香港基本法》第53条的规定，由政务司司长曾荫权代理行政长官。依据有关规定，在前任行政长官辞职六个月内应当选举产生新的行政长官，由于香港特区行政长官的选举委员会任期到2005年7月届满，将于2005年7月10日前选举产生新的行政长官。但选出的新的行政长官的任期是多少，存在不同理解和认识。有的认为任期应当是新的一届，即五年任期，有的认为应当是本届余下的任期，即两年任期。由于基本法对行政长官缺位情况下产生的新的行政长官的任期未作明文规定，特区政府认为补选产生的新的行政长官的任期应当原行政长官任期的余下部分，故特区政府需要修订《行政长官选举条例》，把原行政长官任内缺位时经补选产生的新的行政长官的任期是剩余任期明确下来。但由于存在上述不同意见，而且有立法会议员和社会人士公开表示将就《行政长官选举条例》修订草案提出司法复核。在4月4日法庭已收到一个司法复核申请。这样，特区政府面临两个问题：（1）为确保修订草案的立法程序如期完成，需要有对基本法相关条文的权威性、决定的法律解释；（2）如司法复核进入司法程序，极可能导致无法在7月10日前选出新的行政长官的宪制危机。在这种情况下，特区署理行政长官曾荫权于2005年4月6日向国务院提出了《关于请求国务院提请全国人民代表大会常务委员会就〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第53条第2款作出解释的报告》。国务院经研究，于4月10日向全国人大常委会提交了《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的议案》。全国人大常委会依照香港基本法的规定，征询了全国人大常委会香港基本法委员会的意见，同时还听取了港区全国人大代表、全国政协委员和香港法律界在内的香港各界人士的意见，于4月27日作出了有关解释。解释认为， 行政长官缺位时，应在六个月内依基本法第45条的规定产生新的行政长官。新的行政长官的任期应依据基本法第45条规定的产生办法确定。2007年以前，在行政长官由任期五年的选举委员会选出的制度安排下，如出现行政长官未任满基本法第46条规定的五年任期导致行政长官缺位的情况，新的行政长官的任期应为原行政长官的剩余任期；二００七年以后，如对上述行政长官产生办法作出修改，届时出现行政长官缺位的情况，新的行政长官的任期应根据修改后的行政长官具体产生办法确定。 （二）全国人大常委会解释基本法的实践所显现的特点 比较分析全国人大常委会四次解释基本法，其共同的特点是完全依照宪法、《立法法》和《香港基本法》的规定行使职权，整个过程全部符合相关法律规定的法律程序，忠实于基本法的原意，目的是为了更好地贯彻香港基本法和“一国两制”方针，维护香港的繁荣和稳定，积极意义是显而易见的。除此之外，我们还可以归纳出以下一些特点 第一，每次解释基本法所要解决的问题性质不同，第一次是要解决列入基本法附件三的国籍法在香港具体实施的若干问题；第二次解释所要解决的是因终审法院在居港权案件判词中存在若干对基本法有关条款原意解释不当的问题；第三次所要解决的是香港各界对基本法附件一第七条和附件二第三条的理解分歧，以便正确地根据基本法促进香港未来政制发展（主要涉及香港立法会和行政长官的产生办法）的问题；第四次解释所要解决的是行政长官任期未届满情况下依据基本法第45条规定补选产生的新的行政长官的任期到底是原行政长官的剩余任期还是五年任期的问题。但在法律上，这四次解释要解决的问题都属于全国人大常委会宪法和法律规定的解释法律之职权范围，其启动有充分的法律依据，第一次解释和第二次解释符合1981年6月10日制定并实施的《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》，该决议是一个关于法律问题的决定，它规定：“一，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定……”。第三、四次解释符合2000年7月1日开始实施的《立法法》第42条第2款规定需要全国人大常委会解释法律的两种情形：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。 第二，每次提出法律解释案的主体各不相同，第一次是特区筹委会，第二次是国务院，第三次和第四次是委员长会议。主体资格均合法。对于国务院和委员长会议这两个主体提出解释法律案一般人不持疑义。这里需要略加说明的特区筹委会这个主体。特区筹委会的产生是根据1990年４月４日第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》中关于“1996年内全国人民代表大会设立香港特别行政区筹备委员会，负责筹备香港特别行政区的有关事宜”的规定。1993年3月31日第八届全国人大第一次会议通过了《全国人大关于授权全国人大常委会设立香港特别行政区筹备委员会的准备工作的决定》。1994年8月31日全国人大常委会通过了《关于郑耀棠等32名全国人大代表所提议案的决定》，授权筹委会“负责筹备成立香港特别行政区的有关事宜，规定香港特别行政区第一届立法会的具体产生办法”。1995年12月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会组成人员名单，共计150名，其中香港委员94名，内地委员56名。1996年1月26日，筹委会正式成立并召开了第一次全体会议。鉴于筹委会圆满地完成了筹备成立香港特别行政区的各项工作。1997年7月3日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议了《全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于建议筹委会结束工作的报告》，会议决定，批准全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于筹委会结束工作的建议。从以上可以看出，特区筹委会不是全国人大一般意义上的专门委员会[21]，而是权力机关，是全国人大的一部分，筹委会的权力来源于全国人大及全国人大筹委会的授权。筹委会作为权力机构，在成立香港特区的有关事宜方面握有全权、负有责任。[22]从筹委会成立一年多时间内完成了组建香港特别行政区第一届政府推选委员会、选举产生香港特别行政区第一任行政长官人选和临时立法会议员以及就香港原有法律提出处理意见等重大任务来看，充分说明筹委会是最高权力机关的组成部分这个性质。[23]既然最高权力机关授权筹委会筹备特别行政区成立的有关事宜，其权限范围显然包括提出基本法解释案的权力。 第三，广泛地征求各方面的意见。在第一次解释基本法的过程中，特区筹委会广泛调查研究，充分听取民意，根据基本法和国籍法的有关规定，以及我国政府对香港居民国籍问题的一贯政策，结合香港的历史和现实情况，提出了灵活宽松的处理方案，向全国人大常委会提出了就国籍法在香港特别行政区具体实施的若干问题作出解释的建议，为全国人大常委会做好解释奠定了很好的基础。第二次解释过程中，香港基本法委员会曾专门开会，对解释草案进行讨论，并向全国人大常委会提供了意见。第三次解释过程中，全国人大常委会在解释基本法的工作中，征询了全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会的意见，并听取了香港特别行政区政府政制发展专责小组汇集的香港各界对政制发展问题的咨询意见和专责小组的意见，听取了香港特别行政区全国人大代表、全国政协常委的意见。第四次解释过程中，征询了全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会的意见。同时，还先后听取了香港特别行政区全国人大代表、全国政协委员和包括法律界在内的香港各界人士的意见。有学者认为，全国人大常委会在行使解释权力时充分关注民意，把它作为政策选择的重要参考因素，构成了对双轨制释法的非制度性回应。[24] 第四，十分审慎。香港基本法自制定迄今已经有16年，生效实施也有9年之久。全国人大常委会对香港基本法的解释仅四次，八届常委会一次，九届常委会一次，十届常委会两次，如果不抱有偏见的话，这是非常审慎的。比如，九届全国人大的五年任期中，共审议了124件法律、法律解释和有关法律问题的决定草案。其中，由常委会审议通过102件，由常委会审议后提请代表大会审议通过７件，另有４件有关法律问题的决定由代表大会审议通过。而且，法律解释已经成为常委会立法工作的重要组成部分，常委会对这一权力的运用正走向成熟。九届全国人大常委会共通过8件法律解释，[25]其中6件是对刑法条文的解释，1件是全国人大常委会关于国籍法在澳门特别行政区实施的几个问题的解释，另外1件是全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第22条第四款和第24条第二款第（三）项的解释。从全国人大常委会解释法律的实践来看，不管是对基本法的解释，还是对其他法律的解释，逐件细致考量分析，似乎看不到反对者所指出的那些严重弊端。而且我们还可以看到，全国人大常委会四次对香港基本法的解释，都是在十分必要、非此不可的情形下作出，如对港人在大陆所生子女居港权问题所作的解释，是解决香港终审法院和政府冲突、纠正对基本法错误解释的唯一合法有效途径。所以，既往的解释实践证明全国人大常委会对香港基本法的解释十分审慎，很少发生，在将来相当长的时间内相信它将继续审慎和严格依法运用解释权，以减少香港各界基于普通法传统认同司法机关的释法，而对全国人大常委会释法所产生的争议和疑虑。在第四次释法前夕，全国人大常委会就通过发言人明确表示，将谨慎行使解释权，有学者就认为：“此项信息一方面清晰地传达出全国人大常委会对正面冲突的慎重态度，另一方面则重申了对自己解释权的保留。换言之，全国人大常委会以非刚性的承诺表示了对香港司法机构的尊重。”[26]尽管香港一些人士希望解释基本法的情形尽可能少发生，但无论如何，如果没有全国人大常委会解释基本法的这种权力设置和救济渠道，整个基本法的顺利有效实施是难以得到保证的。 当然，由于“一国两制”是史无前例的新生事物，在实践中还会出现一些新情况和新问题，基本法的实施过程可能还会出现需要解释的情形。结合香港基本法的整个条文和基本法的解释实践，全国人大常委会解释基本法的原则、方法、细则等程序性问题尚不明确，还存在不尽完善的地方，有必要加以明确规定。根据现有一些学者的研究结果，[27]结合笔者的思考，这些程序性问题，归纳起来有： 1、全国人大常委会在什么情形下主动提起解释；其启动的程序、条件是什么；香港基本法第158条第3款所设定的由终审法院提请全国人大常委会进行解释的程序在实践中均未实施过，而实践中形成的是由国务院提请全国人大常委会释法和全国人大常委会自行启动释法的程序。这样的程序虽然符合《立法法》和《议事规则》，但在《香港基本法》里没有明确规定，《香港基本法》是否应当加以明确。 2、终审法院在提请全国人大常委会解释基本法时，应当提交什么材料。比如终审法院对该条款的理解及有关管辖法院对该条款的理解是否应当提交；全国人大常委会在受理提请解释后可否要求终审法院或者涉案法院补充材料；可否询问案件当事人；是否需要举行听证会。 3、根据基本法第158条第3款的规定，“香港法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。”这里存在的问题是由谁来判断哪些条款属于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款；是由法院来判断还是由全国人大常委会判断。 4、根据基本法第158条第3款有关“如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准”的规定，这里的“如”意味着全国人大常委会也可能不予以解释，那么不解释的程序情况应当如何明确；特区法院依据何种标准来判断全国人大常委会不予以解释的时限和结果。 5、在由终审法院提请解释的情形下，全国人大常委会在程序上可否驳回终审法院的提请解释请求；如受理解释请求并进入解释程序后，在实体上是否受制于终审法院提请解释的范围，是否可以扩大或缩小提请解释的范围。 6、如果终审法院没有按照基本法第158条的规定向全国人大常委会提请解释基本法，应当如何处理。 7、特区行政长官及特区政府可否直接提请全国人大常委会解释基本法。 8、无论是全国人大常委会主动解释还是根据有权主体的提请进行解释，应当在多长时间内完成解释工作。 9、如何征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见，是征询其每个委员的意见，还是征询整个委员会经过决议作出的意见；基本法委员会在讨论审议有关解释案的时候其议事规则是什么；基本法委员会的意见对于全国人大常委会的解释是如何发生影响和作用的。 10、全国人大常委会对基本法的解释，应否具体说明解释的理由。 总之，从换位思考的角度视之，按照普通法的逻辑，法院对法律的解释是否有道理并不重要，重要的是它说道理的方式最值得肯定。这或许就是为什么法院在遵循严格程序下进行法律解释的方式具有极大公信力的奥妙所在。在香港这样一个普通法传统的地区实施大陆法系背景的基本法，是一个极具创新的事业。从全国人大常委会四次释法的实践和中央与特区就此发生的互动来看，完善人大释法的程序已现实地摆在我们面前。正如有论者所指出的那样：“就人大释法而言，即使其实体权无可置疑，也有必要加强程序规范。这不但符合法治精神，也符合两地对未来进行合理预期的共同愿望。”[28] （本文发表在《港澳研究》2006年冬季号） -------------------------------------------------------------------------------- * 本文初稿系笔者于2004年6月5日参加由香港大学法律学院公法与比较法研究中心、思汇政策研究所联合举办的演讲会讲稿，现根据新的情况发展作了补充修改。 **邹平学（1965——），男，分别于1987年、1990年、1995年获得武汉大学法学学士、法学硕士、法学博士学位，主要研究方向为宪法学、港澳基本法、行政法。现为深圳大学法学院教授，宪政与人权研究中心主任，当代中国政治研究所兼职研究员，法学院教授委员会主任。 [1]任何政权组织形式都必须有特定的机构作为主体，它在整个国家机关体系中占据核心或者主导地位。正如议会君主立宪制国家议会和政府的关系处于整个国家机关体系的轴心，二元君主立宪制国家君主在整个国家机关权力配置及其相互关系中占有重要地位，总统制国家总统处于国家机关体系的重心，议会制国家议会在国家政治生活中居于主导地位一样，人民代表大会制度是以代表机关为主体、代表机关处于整个国家机关体系的核心地位。 [2] 宪法第62条规定了全国人大的15项职权，概括起来有：1、修改宪法、监督宪法的实施；2、制定和修改基本法律；3、选举、决定和罢免国家机关领导人员；4、决定国家重大问题；5、最高监督权；6、其它应当由它行使的职权。宪法规定了全国人大有权修改宪法，没有明确规定全国人大有权制定宪法。由于制宪权是一项始原性的、最高的权力，它应当先于宪法、先于宪法规定的国家机构而存在，高于具体的立法权、决定权、元首权、行政权等权力，所以称全国人大有权制定宪法法理依据不足。但由于我国制宪机关和权力机关合二为一，都是全国人大，加之1954年宪法及以后的历次宪法修改都是由全国人大通过的，所以从事实上看，全国人大是有制宪权的，不过1954年宪法的制定是它唯一一次行使制宪权，以后它行使的都是修宪权。 [3] 宪法只规定中央军事委员会主席对全国人大及全国人大常委会负责，没有规定要报告工作。 [4] 不仅如此，宪法还把解释宪法的权力赋予了全国人大常委会，根据中国宪法，全国人大有修改宪法和制定修改刑事、民事和国家机构的和其他的基本法律的权力，全国人大常委会有制定修改除全国人大制定制定的法律以外的法律。但解释宪法、解释法律的权力赋予了全国人大常委会，而没有明确赋予全国人大，不过，从法理上说，全国人大职权可以隐含这项权力，因为宪法规定全国人大是最高国家权力机关，宪法第62条关于全国人大的15项职权中，第15项职权是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，这个其他职权应当隐含解释宪法、解释法律的权力；第11项职权是“改变或者撤消全国人大常委会不适当的决定”，这里的“不适当的决定”可以理解包括全国人大常委会的不适当的立法、关于法律问题的决议以及法律解释等内容。因为《立法法》第88条第一项规定全国人大有权撤消全国人大常委会制定的不适当的法律。 [5] 中国的立法解释体制，具有三个特点：一是有权制定法律，也有权解释法律，如全国人大常委会是立法机关，也是法律解释机关；二是有权解释法律，不一定有权制定该法律，如全国人大常委会有权对全国人大制定的法律进行解释，但无权制定该法律，对该法律进行部分补充和修改时不得与该法律的基本原则相抵触；三是有权制定法律，不一定亲自解释该法律，如宪法没有明确赋予全国人大解释法律的权力，但从全国人大的性质和地位来看，我们不能理解它无权解释法律，但可以理解为它不亲自解释法律，毕竟全国人大每年只开一次会，每次会议的会期太短，每次会议要议决的事项十分重大和繁多，法律解释工作可能它无暇顾及。 [6] 中国的法律解释制度分为立法解释（全国人大常委会解释）、司法解释（最高人民法院和最高人民检察院解释、具体应用解释（国务院及其主管部门）、地方性法规。这个分类的来源是1981年6月10日，第五届全国人大常委会第19次会议通过的《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》，这是一个关于法律问题的决定，它规定：“一，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定；二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。三、不属于审判和检察工作的其他法律、法令如何具体应用法律的问题，由国务院及主管部门进行解释。四、凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。”从这个决议的规定及中国的宪政体制来看，立法解释相对于其他解释来说具有最高效力。2000年3月15日通过的《立法法》专设一节“法律解释”，再次重申了立法解释在我国法律解释体制中的重要地位。 [7] 参见黎枫、莫舟强：论立法解释制度——兼评《立法法》对法律解释制度的规定，载天府评论www.028cn.com。2001年8月13日 [8]参见袁吉亮：《论立法解释制度主体》，载《中国法学》1994年第4期。张志铭：《关于中国法律解释体制的思考》，载《中国社会科学》1997年第2期，第100——117页。 [9]李红梅：《立法者适合做解释者吗》，载《人民法院报》2003年9月9日。此文的观点并不具有普遍性，人们普遍认为，法律解释要符合立法原意，要符合法律规范的立法意图，而就立法原意或立法意图而言，没有谁比立法者自身更清楚。 [10]参见陈斯喜：《论立法解释制度的是与非及其他》，载《中国法学》1998年第3期，第63——70页。 [11]参见李步云：《关于起草〈中华人民共和国立法法》（专家建议稿）〉，载《中国法学》1997年第1期，第11——19页。 [12]如1987年阿富汗宪法草案、1972年朝鲜宪法、1974年缅甸宪法、1979年伊朗宪法、1980年越南宪法、1976年阿尔巴尼亚宪法、1971年保加利亚宪法、1981年比利时王国宪法、1976年波兰宪法、1968年民主德国宪法、1975年罗马尼亚宪法、1974年南斯拉夫宪法、1977年苏联宪法、1975年希腊宪法、1991年马其顿宪法、1996年吉尔吉斯宪法修正案、1984年厄瓜多尔宪法、1949年哥斯达黎加宪法、1976年古巴宪法、1967年玻利维亚宪法、1983年萨尔瓦多宪法、1982年洪都拉斯宪法等。 [13] 参见范愉：《法律解释的理论和实践》，载《金陵法律评论》（南京）2003年秋季卷。 [14]广义的议案，指有提案权的机关、组织或个人按照一定程序提请某种会议讨论、决定的议事原案。中国法律上规定的议案，是指法定机关和法定提案人依照法定程序提请人民代表大会或人民代表大会常务委员会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案。由案由、案据和方案组成。 [15] 参见九届全国人大常委会法工委主任顾昂然于2000年3月9日在九届全国人大第三次会议上所作的《关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉的说明》。转引自乔晓阳主编《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第334——341页。 [16] 参见陈玉田：《论基本法解释的程序》，载《宪政与行政法治研究》，中国人民大学出版社2003年版，第391——392页。 [17] 此外，全国人大常委会在1998年12月29日通过了《关于〈中华人民共和国国籍法〉在澳门特别行政区实施的几个问题的解释》。这是全国人大常委会第一次解释澳门基本法。 [18] 国籍法第三条明确规定：中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。 [19] 香港终审法院判词存在的主要问题，可参阅肖蔚云：《略论香港终审法院的判词及全国人大常委会的释法》，载肖蔚云著：《论香港基本法》，北京大学出版社2003年版，第854——864页。 [20] 按照终审法院的判决，内地新增具有资格拥有香港居留权的人士至少167万人（其中第一代69万人，当第一代在香港通常居住连续七年以上，其第二代符合居留权资格人士约98万人）。对于因特区终审法院的裁决而享有香港居留权的港人在内地所生子女可能大幅度增加，香港社会各界、各阶层人士普遍感到忧虑，认为香港幅员狭小，根本无法承受如此巨大的人口负担，要求和支持香港特区政府提请中央（全国人大常委会）解释基本法有关条款，尽快解决这个问题。 [21] 全国人大的专门委员会不是独立行使职权的国家机关，不具有权力机关的性质，而是在最高国家权力机关领导下，协助最高国家权力机关依法行使职权，担负某种专门任务的工作机构。 [22] 参见许崇德：《香港无证儿童案件评析》，载《学而言宪》，法律出版社2000年版，第426-427页。 [23]参见钱其琛1997年3月10日在第八届全国人民代表大会第五次会议上所作的《全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会工作报告》，载《人民日报》1997年3月20日第3版。 [24] 参见程洁：《论双轨政治下的香港司法权——宪政维度下的再思考》，载《中国法学》2006年第5期。 [25]参见2003年3月10日在第十届全国人大第一次会议上李鹏委员长所作的九届全国人大常委会五年来的《全国人大常委会工作报告》。 [26]程洁：《论双轨政治下的香港司法权——宪政维度下的再思考》，载《中国法学》2006年第5期。 [27] 参见陈玉田：《论基本法解释的程序》，载《宪政与行政法治研究——许崇德教授执教五十周年祝贺文集》；李松锋：《基本法解释的程序问题研究》，载《港澳研究》2006年夏季号；万以娴：《基本法解释问题之探讨》，载肖蔚云、饶戈平主编《论香港基本法的三年实践》。 [28]程洁：《论双轨政治下的香港司法权——宪政维度下的再思考》，载《中国法学》2006年第5期。 |
||||||||||||