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让民主运行起来的创新形式 |
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让民主运行起来的创新形式 ——南山区月亮湾片区人大代表工作站的实践给我们的几点启示 邹平学 美国学者科恩在《论民主》一书中告诉我们关于民主有这样一句话：我们不能只是占有它，树立它，而是要继续不断地在行动中实现它，体验它。[i]这句话告诉我们，民主重要的也许不是结果，而是过程，这个过程能让每一个民主的参与者体会民主、享受民主，只有让民主实际运行起来，而且是持久稳定的运行，我们才能说实现了民主。在十多年前，当我第一次读到这段话时，我就觉得这句话和霍姆斯大法官的名言“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”有异曲同工之妙。随着观察和研究中国宪政实践的阅历增多，我越来越感受到，科恩的那句话可以是验证民主精神、判断民主实践、推进民主进程的至理名言。月亮湾的模式为科恩这句话提供了一个很好注脚，而且是一个中国式的注脚。 首先，南山区月亮湾片区人大代表工作站的运作实践至少显示了两点价值和意义，值得关注和肯定： 第一，这是基层人民群众实践民主的创新形式。我们知道，人民代表大会制度是具有中国特色的根本政治制度，是国家政权赖以建立的基础，是人民当家作主的基本民主形式，也是中国共产党执政得以实现的主要方式和渠道。从宏观上说，这个制度已经在中国建立并运行了五十多年，但它的体制、程序和细节方面还有不少需要健全完善的地方，甚至也可以这么说，我国人民代表大会制度建设的一个经验教训就是长期“重内容，轻形式”，以至于宏大叙事的民主原则难以在不健全的具体民主体制、程序和细节中得到完美体现。其实，民主政治的许多内容本身就是形式，民主政治的实体离不开丰富多彩的实现形式。作为全国首创的基层人大代表工作站，南山月亮湾片区人大代表工作站是基层群众在社区治理和基层自治过程中发现、创设并与基层人大代表工作有机结合的创新形式，它看似偶然，其实蕴涵着必然，那就是在现行代表工作存在先天不足的情况下，人民群众对代表的利益诉求形式和反映民意的渠道，代表基于选区的民意压力而采取的代表工作模式，总是会以这样或那样的形式出现，当双方的合意合乎制度文本，也迎合了官方和民间的期待时，它就能以一种合理的、甚至可能被复制的独特形式出现并维持下去。 第二，这是政治契约获得实施的实证形式。之所以说人民主权、人民当家作主不是空洞的政治话语，是因为它的伟大之处在于落实。政治契约的生命在于履约。从代议制政体的角度观察，人民代表大会制度也是一种代议民主的形式。而代议制是为了给抽象的权力拥有者（人民主权）找到一个具体的实现形式或者具体的行使者而设置的，是为了保证国家权力来源的合法性和正当性的制度设计，因此它天然地是一种实现间接民主制的形式。当人类历史超越了小国寡民的直接民主制时，政治管理的模式不管其阶级实质的分野，也不论其外在形式的差异，总是表现为少数人管理多数人的模式。当历史的发展还没能提供条件来消灭这种模式时，间接民主制的产生便不可避免。代议制作为间接民主制的实现形式，其作用就在于将多数人的意志转化为掌握政治管理权力的少数人的权威。代议制和一般的民事代理委托契约有某种类似，即总是存在代理人和被代理人，存在代理风险。所以我说，人民选举代表，实质上是签定了一个政治契约，这个政治契约是权力所有者和权力行使者之间的政治契约，它包含着双方的委托、监督的政治权利义务。代表的任期就是契约的期限，在任期内代表代表选区民意积极参政议政执政，接受选民监督，就是履行契约的具体表现；代表辞职、停止执行代表职务、被罢免是契约的解除，代表的续任是新的契约的签定。人民代表大会制度作为代议制政体，其实是包含着大大小小的（全国和各级地方）这类政治契约所构成的。如果这种政治契约的比喻可以成立的话，那么，签定契约只是第一步，关键的在于履行契约。契约双方签定契约总是有他们的合同目的，这个目的绝不是仅仅只签定一个契约，而是需要通过契约的约束来实现其他的合同目的，所以履行契约是契约的真正要旨。一开始就不想履行的合同是主观上的假合同，不具备条件履行的合同也是客观上的“假合同”。毋庸讳言，我国政治实践中，重签定政治契约，轻履行契约的现象比较严重，在人大工作实践中，这种签约率高、履约率低的现象尤其突出。月亮湾片区代表工作站的运作就是基层代表和选区选民找到的履行政治契约的合适形式，它有助于我们从中观察政治契约履行的生成机理是什么、制约条件又是什么。 其次，我们也要客观评估南山区月亮湾片区人大代表工作站运行实践的普遍性和有效性。 就普遍性来看，这个模式尚不具备普遍推广的效应。尽管它在功能上承担了基层民意表达的工具、基层人大代表的助手和秘书、基层政府和群众之间的沟通桥梁和联系纽带，甚至也可以说它是基层政府的管治和基层群众的自治达成良性互动的“公私合营模式”，但由于它缺乏必要的财政支撑和制度基础，与目前实践中出现的一些地方人大探索建立的各种为直接选举的人大代表联系选区提供服务帮助的机构相比，存在诸多不足。例如后者的操作模式是：由区人大常委会在街道设立人大街道工委，作为区人大的派出机构，专司为代表服务，为选民服务，为区人大常委会履行职责服务；人大街道工委主任由具有人大代表身份的街道党工委书记兼任，另设若干副主任、委员和专职工作人员，配备专门的办公室和办公设备及经费。[ii]即使是后者，目前也尚未广泛推广。因而月亮湾的模式也仅仅只是月亮湾片区的模式，甚至是特定时期的一种模式，它能否长期运行下去、能否被复制进而推而广之，还不好断言，还需要继续观察。 就有效性来看，也尚待实践的进一步检验。总结南山区月亮湾片区人大代表工作站的成功实践，可以发现其经验的“地方性知识”的特点非常明显，其成功运作的制约条件比较苛刻，如存在着相当广泛的、积极的、有公益心的选民，出现有强烈参与意识、参与能力及深孚众望的个体“英雄”，区人大常委会及街道党工委的支持，选区人大代表的响应，官方和民间有支付该制度成本的愿望及能力，双方的沟通模式是和谐、理性、合作而不是对抗的，等等。概括月亮湾的模式，其制约条件包括：一是双方的合意条件；二是成本支付愿望和能力，包括合适的人力资本、办公条件等；三是协商式、合作型的文化条件。我们看到，缺乏上述任何一个条件，这个模式都不可能产生，产生了也无法运行。如果双方无法达成合意，或者不愿意支付成本，这个模式不能产生；当模式产生后，如果出现对抗性的情形，模式也难以维持下去。 当然，不管月亮湾模式的普遍性和有效性如何，对于这种新生事物，我们应当满腔热情地支持它、扶持它，让它一路走好。 -------------------------------------------------------------------------------- [i][美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第40页。 [ii]参见邹平学著：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆出版社，第180—181页。 |
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