| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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论责任政府及其重建机制 |
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[摘要]：传统责任政府的理念是基于政府法权基础上的责任履行，它往往导致形式主义和对程序合法性以及效率理性的极端追求。本文把责任政府理解为制度责任与伦理责任的统一，视之为制度规范和道德内化的综合体现。基于上述认识，本文以政府应该做什么、朝那个方向去做、怎么做及其相应的规范与纠偏机制为切入点，提出了当代重建责任政府的若干行动机制。尤其是厉行官员问责制，不仅是对应然状态责任政府的补足，更是其现实化的重要步骤。 [关键词]：责任政府；制度责任；伦理责任；重建机制 当今世界风云变幻，正发生着深刻的变化，同时也向各国政府提出了新的挑战，其中公民对政府缺乏信任的危机业已成为世界各国政府关注的焦点。从中国的情况来看，政府面对的是一个经历了改革开放二十多年、处于高速全球化和市场化之中的高复杂性和高风险性的社会，这里新的挑战和新的问题给予了政府新的压力和新的期待，而从“全能政府”到“责任政府”，强化政府与其宗旨和职权相对应的责任意识，实施民主行政，以达到公共行政主体和相对人之间的和谐与合作，也正是当前中国政府顺应时代潮流，对这些挑战所做出的积极回应。重建现代意义上的责任政府，是解决传统体制下的政府责任缺位的困境、纠正政府责权关系的不对称、满足纳税人不断增强的服务要求以及顺应社会对高效政府呼声的客观要求，更是重建政府合法性的必由之路。 一、责任政府的基本内涵 1、建立在权力主体基础上的传统责任政府观。 经过一个较长时期的发展和探索，公共行政的组织体系和行为模式最终定格在马克斯·韦伯所称的官僚制组织体系中。在这一框架下，行政权力架构中的集权趋势一直占据主导地位。新公共管理主义的兴起虽一度使集权还是分权的争论上升到一个新的高度，并使官僚体制的弊端再次成为众矢之的。然而，正如一位美国学者对官僚体制存在的必要性所作出的描述那样，“人人批评官僚体制，但谁都清楚，没有官僚体制又是万万不行的。”[1] 而官僚体制的特性就是不断扩大公共事务的定义范围而扩展自己的权力范围，因此，任何试图在官僚体系中实行分权举动都只可能是对高度集权趋势的暂时校正。即使是在非官僚体制化的呼声最强烈的上世纪八十年代，西方国家非官僚体制化的举动也更多地体现的只是民营化的内容。当社会出现任何危机的情况下，官僚体制的集权趋势又重新得以复位。在包含立法、行政和司法的大的政治权力架构内，行政权由于日常公共事务管理职能的特殊性，其扩张性特别令人关注。因此，在“控制官僚”[2]的强大呼吁下，公民参与和监督作为一种体现民主价值的举动一直收到人们的肯定，但就行政权力自身而言，集权的趋势是勿庸置疑的。官僚制体系内的权力关系呈金字塔型。权力的运行方式是自上而下，而在这样一种行政权力的模式下，公共行政行为的有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。 相对于整个社会而言，行政权力和行为处于中心位置。这是一种主体中心主义的权力体制和运行机制，尽管在宗旨上政府极力声称服务于社会，但是在实际运作中，在官僚的价值取向中，仍然是以自我为中心，社会作为“我”的对象是从属于“我”和为了“我”而存在的，政府的行政活动，无非是为了自我的存在与发展。 于是这种建立在权力主体基础上的传统责任价值观就表现为：第一，责任在方向上更多的是向上的，即官员对上级官员或机关负责，责任对象是政治决策者、行政上级机关和相关监督部门；第二，以规则为准绳，遵循恰当的程序和明确的管辖权，以形式的、非人格精神为指导，“不问对象是谁”而给予形式上的一致对待，过多的资源消耗在维持公共行政的形式和程序理性上；第三，政府奉行“全能主义”，行政权力随时和无限制地侵入与控制社会的每一个领域；第四，行政权力相对于其他权力而言具有内生的延展性。它们在服务于社会的口号下，通过职能的扩张而使自己的责任范围扩展，进而使自己的权力延伸到尽可能宽广的领域。 传统的责任政府，其向上负责的价值追求以及由此而来的对规则的服从，把形式正义、程序合法当作第一要旨，会消弭官僚的创新和进取精神而更多地倾向于固守本分，同时也会对社会需求保持一种麻木状态，漠视社会的回应性要求，导致输出的低效，以及种种行政弊端所表现出来的行政不作为、行政腐败等问题，最终使政府陷入信任危机；而面对永远的变化和未知的复杂，政府的理性永远是有限的，“全能政府”的最终结果必然是“无能政府”，被赋予过多不恰当和不能得到很好地履行的权力必然导致责任的缺失与权责的失衡。 2、建立在制度责任与伦理责任相结合基础上的现代责任政府 笔者认为，现代责任政府具有多种表现形式和丰富的内涵，它建立在制度责任和伦理责任相结合的基础之上，是一种制度责任和伦理责任的高度统一，是制度规范和道德内化的综合体现。 有学者指出，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反行使的职责时所承担的法律责任，是国家对政府机关及其工作人员违法行为的否定，当政府机关对其违法行为承担法律后果时，政府责任便得到了保证。笔者认为，这是一种消极责任，它只能是责任的下限。所谓制度层面的政府责任，是“政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。”[3]它不仅意味着政府“正确地做事”，即不做法律禁止做的事，而且意味着政府“做正确的事”，即促进社会变得更好的事。在这个意义上，当一个政府组织在履行了自己的义务时，就可以说它是负责任的。 制度层面的政府责任具有广阔的社会内容和意义，其内涵包括：①、政府责任是一种义务。权力和义务永远是对等的，政府承担行政责任的过程，就是一个承担为国民尽义务的过程，这一过程带着明显的法律规定性特征：各级行政官员所承担的义务，表现为法律加以固定的规范，其内容由国家、政府和行政机构的性质、任务、政策、法规以及行政道德原则所确定。②、政府责任是一种任务。行政管理在承担义务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。行政官员执行国家权力主体的意志、方针、政策的过程，实际上就是具体完成权力主体所交付的任务的过程。③、政府责任是一种监督、控制和制裁行为。从某种意义上说，政府责任以外在的约束力为支撑力。在民主政体中，行政部门是为主权所有者服务的，它必须根据国民的一般意志，通过一定的方式来控制行政机关及其活动，防止其肆意追求特殊利益，并对失职行为作出相应的制裁。这种制裁是政府责任的本质所要求的，如果离开这种制裁行为，政府责任在很大程度上就失去其权威和对行政过程有效的保障约束作用。 所谓伦理层面的政府责任，在很大程度上体现为政府对其职责和公共利益的体认，是基于一种价值判断。笔者认为其基本内涵应含盖： 第一、.政府自身行政能力的发展和完善。所谓“公欲善其事，必先利其器”，作为主观责任的一个重要方面，政府首先必须具备守护公共利益、为社会提供服务的能力和素养。公共行政是一种科学、一种艺术，特别是在当今信息化社会，政府的功能更加专业化、技术化、复杂化，这些都对政府的行政能力提出了更高的要求。 第二、对公共利益的忠诚。从经济人假设出发，人格化的政府同样具有自身利益，又由于政府所特有的权威性，使得对公共利益的最大侵害来源可能是政府。同时政府还作为社会之师，承担着教化社会的作用，政府对公共利益的侵害往往导致了社会的道德失范。所以作为公共利益守护者的政府，最大的罪恶就是坚守自盗。忠诚于公共利益，这不仅是对政府自身职责的尊重，更是对社会的起码责任，同时也有助于实现对社会的引导和教化——正所谓“政者，正也，子帅以正，孰敢不正”[4]，“源清则流清，源浊则流浊”[5]。 第三、对公共利益的热诚。作为公共利益的守护者，政府还必须对公共利益保持一种超越任何人之上的热诚，因为公共利益通常是最少人关心的，只有政府才可以担当起有效维护的作用。在传统的认识中，从政是一种最安逸的行当，“清茶报纸、朝九晚五”成了政府行政的写照，缺乏主动精神和积极服务社会的热诚，积极的制度产品极为希缺。事实上，渎职并非仅仅限于在职位上犯错误，还包括“不作为”行为。政府作为最大的社会组织，掌握着最多的社会资源，最能够从宏观上把握社会的脉搏，也最能够积极主动对社会的发展做出权威性预测和协调，而非仅仅是被动应付。 二、重建责任政府的行动机制 责任政府的实现，笔者认为可以以四个方面为切入点，即政府职能的定位（做什么）、价值新取向的确立（朝哪个方向去做）、行为模式的转换（怎么做）、以及官员“问责制”的推行（规范与纠偏机制）。 1、政府职能的定位：从“全能政府”转向“有限政府”。 确立与政府能力相适应的职能是实现政府责任的内在条件。政府只有在能力范围内才能对自己的行为负责。而如前所述，面对永远的变化和未知的复杂，政府的理性永远是有限的，政府职能必须从全能转向有限。在市场经济条件下，政府与市场的互动是推动社会发展的动力，市场机制成为经济社会发展的基本模式。因此，以市场作为参照物，确立政府的限度就是把市场（或社会）干不了、也干不好的事务界定为政府的职能范围。换言之，责任政府的职能就在于弥补市场的缺陷，弥补市民社会自治能力的不足，而不是越俎代庖，取代市场和社会的职能。具体而言，政府职能可以界定为： 一是为市场经济的平稳运作提供法律法规规范和公平竞争环境。政府不是直接为社会提供具体实在的价值，而是为社会的价值创造活动提供法律和制度保证，确保社会在大致公正和公允的制度框架内运作，同时政府通过确保社会公平从而对市场所追求的效率原则进行一定的补足。 二是提供市场不愿或不能提供的公共产品。由于公共产品不具有排他性和对抗性，其产权边界难以界定，而市场发挥作用的前提是产权明晰，因此，市场难以有效地提供产权不明晰的公共产品，这样，提供公共产品的责任就落到了政府身上，它既是政府政治职能的体现，同时也是社会的功能性需要。 三是熨平市场自身难以克服的波动。市场不是万能的，在市场机制作用下，受个人理性支配的市场行为常常导致集体的非理性，表现为经济的周期性以及经济总量和结构的失衡。这是市场本身所无法克服的，也正是政府的责任所在。这就需要政府运用经济的、法律的和行政的手段，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时，通过制定发展战略，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。因此，建立责任政府则必须弱化微观领域的职能与职权，强化宏观领域的职能和职权。 四是保护市场竞争中的弱者。市场竞争遵循“强者生存，弱者淘汰”原则，然而社会之所以区别于自然界就在于它不抛弃弱者，而是为竞争中的弱者提供人道主义的救济。这实际上是一个通过政府再分配来校正由市场初次分配所造成的贫富差距问题。扶助弱者有利于保持社会稳定，实现社会的大体公允和整体繁荣。在发展市场经济过程中适时推进以保护市场竞争的弱者为原则的社会保障制度是责任政府的一项重要职能。 值得注意的是政府的限度还取决于社会的自治能力的强弱。政府职能的收缩，从“全能” 转向“有限”，意味着政府要把相当一部分职能让渡给社会，但是政府向社会转移职能的范围和进程不仅是自身职能定位问题，还取决于社会自身的自治能力。所以确立有限政府的一个重要方面就是增强社会自身的自治能力，其方式主要有：首先，社会主体要在经济上成为独立自主的实体，经济上的独立自主是社会自治的前提；其次，大力培育社会中介组织，使之真正成为联系政府与公众（企业）的纽带。在市场经济条件下，中介组织的建设一方面是增强社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的重要方式，同时，从系统论的角度看，中介组织能够以“1+1>2”的结构性力量扩大公众在行政决策中的影响力。 2、确立“成本－收益”的新价值取向 撒切尔夫人曾深刻地指出：“千真万确的是，作为个体的人是富有无限创造性的，而当他作为集体的一份子，就是一个败家子”[6]。撒切尔夫人的这句富有哲理的名言原本是针对个人对组织的依赖所具有的负面效应，强调个人创造对社会整体产出的重要性的，但就公共组织而言，它涉及到如何最大限度地发挥个体效能，进而提高整个公共组织社会服务的效能问题。公共组织的资源源自公民的税收，其行政过程中的产出如何是衡量公共组织社会服务职能效率的重要尺度。从新公共管理的实践看，当公共组织中的每一个体都能做到责、权、利到位，且成为行政实践中的“经理人”时，“成本－收益的新价值取向才能成为公共组织文化的内容。“为人民服务”的宗旨是一种目标指向，而如何“为人民服好务”才是落脚点；从社会契约的角度来看，人们在授予政府管理社会的权力的同时，也授予了政府支配整体社会资源的权力，而且人们通过赋税等形式不断给予政府以支持，与此相对应，政府也就被要求有以最有效的方式支配这些资源的与权力相对等的义务，在“取之于民”的同时“用之于民”，并以最有效的方式使人民的资源以最少的投入获得最大的收益，理应成为政府责任的一个重要方面和题中应有之义。 首先，政治民主化所带来的政务公开，使社会能够对行政过程给予更多的监督和质询，必然对传统行政中因黑箱操作而产生的高投入低产出现象提出挑战；同时随着社会对高效政府的期望和对政府预算资源的制约，政府也必须树立一种经营意识、成本意识，不能只考虑投入，还必须考虑产出，在政府财政预算既定的情况下，必须尽可能地提高行政效率和效益，这既是政府树立自身形象的要求，也是作为公共权力行使者的道义，更是政府的一种责任。 其次，也应该注意到，医治传统公共行政的效率中心主义所带来的积垢，也有赖于“成本－收益”价值的确立。行政效率是传统行政追求的基本目标。然而，在传统行政追求效率的过程中，总是不自觉地加大了行政成本的投入，使整个社会蒙受超额负担。在一个连续的动态过程中，我们看到，往往由于行政成本投入的增加，导致了机构膨胀和人员的增多，这又使行政高效率的现象转瞬即逝，进入一个政府行为低效甚至无效的阶段。传统行政在解决这一问题时，往往是通过机构调整和人员裁减的方式去重新获得行政高效率的。但是，由于缺乏成本意识，管理行政始终无法走出政府行为的“高效率一低效率一无效率”的循环。而只有把这种效率的提升放在“成本－收益”的双向思考之中，才为公共行政稳定的高效率、高效能的实现提供可能。 3、政府职能的模式转换：由主体中心主义转向客体中心主义 如前所述，在以权力主体为中心的传统行政体系中，政府的行政活动往往是以自我为中心，这就是“主体中心主义”，在这种价值取向的指导下，公共组织在与其服务对象打交道时往往敷衍塞责，服务质量低劣。与之相区别，现代意义上的责任政府，其职能模式必须是面向“客体”的、以客体为中心，以追求“顾客”满意为目标，集中体现为顾客导向，即：政府应以顾客或市场为导向，从而对政府职能及其与社会的关系进行重新定位。奥斯本曾指出：“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在……如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”[7]因此，政府不应是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而应是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。值得指出的是“顾客中心论”是新公共主义的内容。虽然它的某些方面（如公民政治权利被经济权利所置换的问题）仍然受到人们的置疑，但其中所包含的责任政府的价值取向却广为人们所赞同。 现代责任政府在其职能的输入机制上强调社会回应性，以社会需求为动力源泉。 传统公共行政的一个显著特点就是向社会提供公共产品和服务的盲目划一性和非人格化，很少考虑社会的多样性和特殊性，缺乏社会回应性。回应性的核心是通过减少中间环节和扩大社会参与，使政府直接面对个人，在保证公共产品和服务正常供应的同时，努力对人们多样性的个性需求和价值期望作出灵敏和灵活的回答，使公民利用所掌握的资源自由选择公共产品和服务，实现其个性化需求。与传统公共行政的责任价值相反，“回应性”责任的方向是向下的，是对机构所要实现的目的和所要提供服务的社会群体负责。 另一方面，责任政府在职能的输出机制上，需要从权力中心主义转向服务中心主义、从“程序正义”转向“实质正义”。 在以权力主体基础上的传统官僚制组织结构中，权力拜物教是一种不可避免的现象。而在现代社会中，政府不再是唯一的公共管理组织和部门，也不再是唯一执掌公共权力的组织和部门，公共权力随着公共管理的社会化而社会化。公共权力的社会化，或者说其在公共管理体系中的非中心化，使管理的服务化成为必然结果，因此公共管理必将变成一种公众服务，服务将是责任政府的主要产品。 传统官僚制行政把过多的资源消耗在维持公共行政的形式和程序理性上，以实质正义为代价，既消弭官僚的创新和进取精神而固守本分，同时也会对社会需求保持一种麻木状态。而行政的实质正义，则要求以功利的、伦理的实质目标为指导来处理具体问题，强调目的控制的意义和作用。首先，改变规则与社会需求之间的冲突现状，改革公共服务的民主决策机制，引进市场选择机制，如在供给方面采用“用者付费制”——即谁受益谁付费、“凭单制”——谁需要为谁服务等，使政府能根据具体环境有针对性地提供不同质的、不同量的服务。其次，针对规则与目的之间的两难，以目的导向来取代规则导向，以目的的实现程度即绩效结果作为评价的重要标准之一。 4、“责任政府”的规范与纠偏机制：官员“问责制” 马基雅维里曾警告人们：一定要把对事情的理性思考与实际的真实情况严加分辨，两者的差距“如此之大，以致一个人要是为了应当怎么办而把实际怎样回事置于脑后，那么他不但不能自保，反而会导致自我毁灭”[8]因此，在对责任政府的应然问题进行深入探讨之外，我们还应该对责任政府的实然问题给予充分的关注，建立起相应的规范与纠偏机制，即厉行官员“问责制”，这不仅是对应然状态责任政府的补足，更是其现实化的重要步骤。 所谓官员问责制，就是官员的责任追究制度，把官员应该承担的责任追究到位，其责任对象是人民群众，而实施问责制的是上级政府以及人大等国家权力机构。问责制极大地强化了官员的责任意识，只有在责任约束下的官员才能够真正用手中的权力为人民谋福利，从而有效地体现了权力与责任的对等原则。 官员问责制实质上是“依法行政”原则的具体化，也是实现“法治国家”的重要步骤。宪法和法律是官员问责的依据和最终归宿。这要求首先确定宪法和法律在国家政治生活中的最高权威，改变法律在政治架构中的从属地位，并赋予它相对稳定性，形成尊重宪法、尊重法律的政治风尚；其次，必须切实实行对权力的监督和制约，从而使法治的治理者在宪法和法律的范围内活动，这是法治的精髓所在，也是官员问责制能够得以推行的制度前提。使政府本身也要受到宪法和法律的约束，这为坚决纠正以言代法、以权代法、以权压法、以权抗法、徇私枉法等违法行为提供了制度保证。 官员问责制的运行机制包括上级政府对官员“职责责任”的问责和国家权力机构对行政官员“政治责任”的问责。①、上级政府对官员“职责责任”的问责是问责制的基本内容。上级政府依法对政府官员的责任履行情况实行监督和考核，对渎职、失职、不称职和行政不作为等行为依法予以惩处，以此来督促和激励官员切实履行自己的职责责任。②、在问责主体中人大的作用最为重要。我国宪法规定由人大所产生的机构都必须对人大“负责”，这里的负责所强调的是政治责任。人大享有质询权和罢免权，“质询”和“罢免”是人大行使问责权的主要方式。通过行使质询权可以对有关官员起到威慑作用，对于需要罢免的坚决予以罢免，这是问责制的核心内容。随着依法治国的力度不断加大，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大问责的力度和效能。 责任政府首先是阳光政府，监督机制的完善和发展是官员问责制的关键所在，更是构建责任政府的重要步骤，离开监督的问责制和责任政府是苍白无力的且缺乏持续性。人大依据人民所授予的权力对政府的监督和拥有参政议政权的民主党派依法通过政治协商会议对政府实行的监督属于制度性监督；被誉为第四种权力的新闻媒体，因为它依靠的是社会民意所给予的支持并以此为后盾，所以媒体对政府的监督属于社会监督，并且是制度性监督的有效补充。为进一步推进官员问责制，打造开明开放和富有责任感的责任政府，就必须广开渠道、集思广益，使制度性监督和社会监督的深度、力度和广度不断加强。 综上所述，从法理上讲，对政府责任的强调，表明的不仅是社会就政府对其自身职责尊重问题的问责，它更是政府通过切实履行自身职责借以重建合法性的唯一有效途径。同时，现代政府责任作为对传统政府责任的超越，它已绝非消极责任，而是一种积极责任；不再是简单呆板的责任履行，而要讲求社会回应性；不是简单地只要求政府“在其位谋其政”，它更强调政府要“用好人民的资源、用出最好的效益”，其核心和症结就在于政府与社会的关系问题，理顺政府与社会的关系，用企业精神改造政府是重建责任政府的关键，而厉行官员问责制，建立起相应的规范与纠偏机制，则是将现代政府责任现实化的一个重要步骤和制度保障。同时，在现实性上，在当今世界各国政府普遍面临着信任危机的情况下，政府责任感建设是一个迫切需要各国政府必须认真和谨慎对待的重大课题，它关乎政府的政治合法性，不可不察。 -------------------------------------------------------------------------------- [1] Kenneth Prewitt：Principles of American Government，Harper & Row, Publishers, 1980, p238 [2] 张定淮译著《控制官僚－制度制约的理论与实践》 [3] 张成福：《责任政府论》，中国人民大学学报,2000(2) [4] 《论语·颜渊》 [5] 《荀子·君道》 [6] 彼得·詹金斯：《撒切尔主义——用她自己的话说》，第67页 [7] 奥斯本、盖布勒：《改革政府－企业精神如何改革公营部门》，上海译文出版社，1996.p288 [8] 马基雅维里：《王者之道》，中国人士出版社,第103页 |
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