| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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政策执行专职化：政策制定与执行适度分开改革的现实路径 |
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政策制定与执行适度分开改革的现实路径 傅 小 随 [摘 要]决策与执行分开是不可能的。政策执行专职化是政策制定与执行分开改革的合适表述。其在中国的现实路径是将设计更有效监督机制放在二者的关系中来考虑。改革要借鉴发达国家的经验，同时还要考虑国情、改革的价值和可操作性。 [关健词] 政策制定 适度分开 现实路径 一、政策制定与执行适度分开改革：内涵确认与合适表述 目前国内多用行政决策、执行与监督分开的说法来描述政策制定与分开改革。本文认为使用“政策制定与执行分开”概念更有利于对这一改革内容的揭示。主要原因有：其一，行政决策是一个几乎贯穿整个行政管理过程的十分宽泛的概念，它与行政执行的划分具有很强的相对性，二者既不可能从行为过程上清楚分开，更不可能从组织机构及其功能上进行严格划分。执行是决策过程的延续，而任何性质的行政部门管理都是决策与执行行为的结合。不存在纯决策或纯执行管理部门。所以，行政决策与执行分开的说法使很多人不解或产生误解；其二，发达国家的改革本来就是在一定程度上用组织划分的方法实现政策制定与执行的分开，而不是实行某个管理职能中的所有决策与执行的分开。那是做不到和没有意义的。尽管政策制定与决策在概念上重合，但在汉语现有语境中后者外延远远大于前者。它更适合在我们的学术和官方语境中使用，最不容易导致误解；其三，并没有见到多少西方文献将监督与这两者并列起来，作为同一项改革进行制度设计或改革研究。发达国家的改革主要处理的是政策与执行二者的关系。我国的改革也不适宜将监督作为第三内容专门引入且相提并论。原因在于：一方面，监督问题和前两者的关系处理并不存在不可分割的联系。另一方面，在我国目前的体制条件下，政策制定与执行分开改革本身的难度和任务量就够大，困难已经很难克服，再让监督问题比较机械地挤在一起，必将使改革任务更加艰巨沉重，顾此失彼，影响政策与执行分开改革本身。 为了使这一改革从称谓上更简单易用并具有中国特色，最好选择一个能够直接抓住这项改革核心的说法，使书面和口头表达都十分简捷。人们通常将英国、新西兰等国的此项改革简称为“执行机构自主化”或“执行局化”，或者如英国的《下一步行动计划》那样，叫着“设立执行机构”。我们不必照搬，可以考虑采用“政策执行专职化”、“执行机构专门化”或更简单的“执行专职化”这样的表述，既简单明确，又选用了中性和肯定性的词汇，可以避免因“分开”、“自主化”等带有倾向性感觉的字眼造成敏感性误解。其实改革最核心的任务就是设立专门执行机构，为其确定性质，规定任务，规范关系，建立绩效评价方法体系等。其它内容相对而言分量都要轻一些。 需要特别说明的是，对行政执行概念的界定也在一定程度上决定着对此项改革的认识。通常人们把行政执行只理解为传统纵向管理的政府职能部门贯彻落实各类决策的行为。但在改革的情况下，它只可以宽泛地定义为“以输出的方式达成与最初意图一致的结果”。 执行只是完成特定决策任务的行为过程，并不限制特定的主体和方式。因此，本文对行政执行概念外延的理解一方面在内容上限定于政策执行而不是广义的行政决策执行，另一方面执行的主体范围跳出了公务员体制的范畴，加入了委托——代理理论关于代理机构的含义。就是说，行政执行泛指政府核心政策部门以外的政府、非政府或半政府属性的各种机构，全部或部分承担政府部门公共服务指令、授权、委托或承接政府部门公共服务合同，全额、差额、补贴性或专项性地使用财政资金，接受政府职能部门的监督，以多种方式履行政府公共管理、公共服务的具体实施、监管、服务等职能的行为。其中有一些就是由代理执行机构进行的代理政策执行。在国外，这类代理机构数量众多，组织形态和管理方式差别很大，相当部分实行企业化管理。有的是公营性质的，有的则是民营机构，有的是作为独立公法实体进行自治化管理。它们都履行行政执行和公共服务职能，但都不是公务员体制内的传统政府部门。例如加拿大有服务署、特别事务署、政府部门服务机构或联合治理公司。法国有公共管理组织、独立行政权力机构。德国有联邦机构、公法实体和私法行政实体。荷兰有独立行政实体和机构。新西兰有皇家实体或半自治实体。西班牙有具备行政职能的自治实体、公共实体。英国有非政府部门公共实体。美国有政府公共事业公司。新加坡有法定机构等。这些形态各异的机构“概念还很不清晰。这些实体都是政府的组成部分。它们都是根据具体情况来安排职能，但都被排除在传统的政府组织部门之外” 二、发达国家和地区的几种改革模式及特点 独立自主地承办公共事务、履行部分政策执行职能的机构在美国已经有相当长的历史。瑞典也很早就建立了“政治控制与执行机构自治相结合的传统”，“公共政策的执行，在相当程度上是由这些自治机构承担的” 。其后，荷兰、丹麦等也实行了执行机构自主化。可见，政策与执行分开是经过多国长期实践的一种体制模式。 英国改革的特点之一是执行机构多样化：公务员体制内保留少数核心政策部门。执行机构则根据使命的差别性而实行多样化。英国的改革方案列出了多达8种可以利用的组织模式，例如独立董事机构、按执行机构模式运行的部门、执行机构、独立于主管部门的机构、非部门执行性公共机构、政府拥有的公司等六种内部机构类型和公私伙伴、合同外包等二种外部机构类型。 其中，专门执行机构就是体现这种多样化的机构类型之一。而执行机构本身又因为资金来源、内部管理方式等不同而区分成许多种类。特点之二是以准法律效力的框架文件约束执行机构：框架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的一种协议。执行局的具体管理方式和运作机制在其中都有规定：执行机构存在的目的和目标,提供服务的具体内容,首席执行官的职责和权限,履行职责的资源配置,雇员工资和人事安排等等。执行局实行经理负责制,经理职位向全社会开放,竞争录用,级别通常为次官。这意味着首席执行官放弃原有公务员的终身任职期限。执行局负责人对执行局的机构编制、预算、人员录用、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的自主权。部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具有独立的法人资格,可以自己的名义从事职业范围内的各种活动,并由此承担相应的义务。它们是承担行政执行职能的公法人。“作为新公共管理的后果，首席执行官正迅速取代官僚和专家”。 新西兰改革的特点是政策与执行彻底、全面分开。改革着重从四个方面展开。一是政策与执行从组织机构和功能上分开。中央政府除了首相、国家公务员委员会和财政委员会外，保有17个政策部和11个负责执行、提供服务的部。部长与下属司、局执行主管之间的关系是“部长负责结果，主管负责产出，部长选择结果，并从主管那里购买产出……政府从各部门购买产出，同时它又是各部门的拥有者”。 二是将公共服务提供中政府部门的决策安排、出资购买与具体提供、实施分离开来，两者之间保持合同关系而不是合谋或者完全的自行其事。三是进行部门职能、机构的重新拆分组合，目的是合并相同职能，避免利益冲突，把那些结构不合理、责任不明确、效率不高而又总是隐瞒真实情况的大型机构拆散。四是在公共服务的具体实施者之间引入竞争机制，打破固有的部门性公共服务提供者的垄断地位，以竞争压力、特别是市场价格机制等促使这些机构努力提高效率。 新加坡的改革特点主要体现在以法定机构及其重组来推进行政执行和公共服务市场化。首先是引进民营部门参与政府公共服务的提供，具体内容是政府以竞争招标的方式将公共服务合同外包给中标的民营部门。新加坡这种用合同管理方式推行公共服务市场化的做法与英国等有所不同，它将服务合同直接承包给民营机构，而不是在政府自己组建的执行机构内引入竞争机制达到这一目的。其二是政府对非营利的公共服务机构进行民营化改造，使其在运行体制上更适于优质高效地向公众提供范围内的公共服务。这种改造并不是简单地将公共服务机构交给民营企业去随意运作，成为市场竞争的主体，而是引入民营企业的管理机制，同时保持其公共服务机构的性质，不以赢利为目的，不承担向股东分红的使命。其三是重组新加坡特色的半官方公共部门法定机构，以使其有能力适应新形势下公共服务改革的大趋势。法定机构这种体制本身就包含着行政决策与行政执行、公共服务分开的特征，实行的就是一种特定类型的公共服务市场化体制。重组后法定机构共有67个。 香港的行政体制从20世纪70年代起就已经具有了政策与执行分开模式的雏形，至80年代末公营部门改革后，这一体制更加鲜明。回归以后，香港的行政体制基本结构保持不变，但政策部门进行了比较大的重组，统一为决策局，下辖负责执行的部门多称为署，小部分称为处或小型局，还有一些咨询性、监督性的各类小组、委员会、法定机构等。署和法定机构名义上属于决策局的辖下机构，但不同于一般意义上的内设部门，而是独立运作、自主管理性很强的执行性机构。 进入80年代中后期以后，香港进行了较大规模的公营部门改革。这项改革最具特色的内容将公营部门分成不收费、半收费和收费三大类，各自按照规定的模式运行。它们包括非部门性法定机构的设立和运作、营运基金的设立和运作以及公共公司的设立和运作等。例如，法定机构与新加坡的法定机构有很高的相似性，它“（1）受某项法律或条例授权，替代政府提供某项公共服务；（2）其活动受政府资助，并接受政府监督；（3）政府指派其中的部分或全部成员；（4）其绩效的评估由政府做出；（5）其是否具有存在的必要性由政府决定” 可见，香港的法定机构也是不受公务员体制管理的代理行政执行部门。再如，营运基金是学习英国70年代创立的一种新体制模式而建立起来的。相比之下，借鉴新西兰经验设立的公共公司则不仅需要在提供政府确定的公共服务时具备公务员体系所没有的灵活性，更要在服务过程中创造相应的效率和效益，因而是市场化、竞争性程度更高的行政执行代理方式。 发达国家和地区的政策与执行分开改革在进入90年代中后期以后，一些预料之外的问题逐渐暴露出来：一是执行机构数量增多，占政府管理总规模中的比重大，从而使只剩下核心决策部门的中央政府显得“空心化”，对政府管理的总体监控能力和效果降低；二是执行机构数量多、种类多，专门化程度高，目标明确，虽然提高了公共服务的灵活性，但互相之间却缺乏合作，使政府公共服务的整体效果下降了，出现了“碎片化”问题；三是中央政府对不同部门间获取信息的能力下降，如果不同部门提供公共服务的效果有相互抵消的情况，决策部门也不易发现并采取调控措施，这导致“政策执行方面出现了失控的问题”，并且“部长的公共责任下降”，“部长和执行局之间关系模糊不清”； 四是从提高效率的角度看，独立的小机构有自身的高效率，但协作和整体行动有时比分散化的效率要高。也就是说，“单一的内部成本控制忽视了政府公共部门管理的外部效应最大化这一核心问题”。 总起来说就是：前期改革使公共服务体系出现了分散化问题，政策与执行二者之间不能够在非常协调的情况下运转，同时也影响了整体效率。 上述问题被经济合作与发展组织概括为主要的四点：“各类代理机构、权力主体和其它政府实体之间的差异、各自的优缺点不够明晰”，“角色和责任分工不明确，高层管理能力不足”，“对上级主管部门和部长、议会和公众负责的责任机制不强”，“协调机制不力”。 各国具体的改进办法互有区别。英国、新西兰等国从1997年布莱尔提出的“协同政府”到新西兰、澳大利亚等的“整体政府”的思路出发，对新体制进行了相应调整。所谓“整体政府”是指“公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成的联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供” 。 “整体政府”的具体措施一是通过在中央政府成立新的监督控制机构来增强监控和部门整合能力，纵向上强化对下属机构的控制，横向上加强部门之间的联合、协作。其中特别强调决策、规划方面的集中统一。这是因为，所谓碎片化问题并不是出自执行局化本身，而更多的是因为政策本身缺乏战略性和整体性，应当首先整合政策系统。所以，英国就成立了直属首相办公室的综合性政策机构以发挥这种作用。除此之外，各种正式和非正式的、各种名目的跨部门协作、协商、合作、联络、沟通性质的机构成立起来，应对碎片化问题；二是通过“公共服务协议”将内阁、政府核心部门和执行机构三者从总体目标上整合起来，虽然各司其责，但由于设立了统一的总目标和合作关系，公共服务就不再分散凌乱，而是显现出其应有的总体效果，获得公民的认可。三是针对过去执行机构高度的独立自主性、目标的分散性带来的与主管部门似无关联、互不关心、各自为政的状况，要求执行机构的工作不仅在目标上和主管部门保持一致性，而且要成为主管部门整体工作的有机组成部分。最后，要在管理文化和观念上进行适应调整，从只重竞争转向兼顾合作，从注重借鉴私营部门管理方式到同时重视自身管理行为的改进，从单纯强调分开到同时注重联合，等等。 在这一系列调整措施的基础上，绩效管理内容也发生了相应变化，不再只是单独对执行机构服务质量的测评，而是“围绕政府的战略目标把执行机构和政策机构的绩效统一起来进行测评和管理，更加关注公共服务的整体性产出” 。 可以看出，虽然有人认为英国、新西兰等国从90年代中后期开始的以强化中央政府控制权和部门间纵、横向协作、联合为特点的改革调整与此前的新公共管理决策与执行分开改革很有矛盾，但事实上“驱动执行机构改革的管理原则至今仍然具有生命力”，“工党政府的有关改革是在充分肯定执行机构模式的前提下进行的，改革目标是执行机构效力的最大化……在可以预见的将来，执行机构模式依然是英国政府服务提供的主导模式” 。 三、可供选择的改革模式与现实路径 我国试行政策与执行分开改革的目的与发达国家和地区既有相同之处，也有我们自身的特别性和重点，包括改变政策与执行权责相混淆的状况，实现政府部门管理的权责分明；改变政出多门、法出多门的缺陷，实现政策的科学化和规范化；改变“强部门、弱政府”和部门利益最大化的局面，破除部门权与利的天然联系，克服部门利益化倾向；提高监督效能，形成内生性监督动能等等。 从发达国家和地区的改革情况看，政策与执行机构二者分开设立的具体办法很多。不同国家和地区的方法不同，同一国政府不同部门采用的方法也有很多区别。但无论采用什么方法，是否能使执行机构保持足够程度的自主性和自治性，它们和传统文官管理体制区别的程度，以及分开后执行机构和政策部门间的相互协调、制约关系所形成的张力的松紧适度与否，可以视为改革方案成败的几条主要参照线索。当然，也可以多种分法并用，针对不同执行职能设立不同的执行机构。那样改革任务将更加复杂。 如果选择价值和深度较大的分开模式，目前我国还不适宜在中央政府或地方政府整体性推进，只适合在个别部门和个别地方进行改革试验，主要原因是基于以下几点考虑： 第一，政策与执行分开改革的对象是以政治与行政二分为显著特征的传统官僚体制的缺陷。政治官员因欲撇清与行政业务官员在执行环节的责任而推进此项改革。英国、新西兰等国的改革可以说是围绕二者的权力与责任关系展开互动的。其它国家和地区也是在政治与行政二分体制上开展的这项改革。英国更是具有议会直接向政治官员部长授权，而部长不经中间环节直接向议会负责的传统。它使部长成为政治责任不可回避的唯一承担者。 但我国并没有采取政治与行政二分法原则设计公务员制度。行政虽然以管理色彩为重，但政治的成份亦极重，甚至行政就是政治，行政有泛政治化特征。几乎每一个政府官员身上都兼具管理与政治二重性。除党派因素和等级高低以外，他们的干部身份没有什么区别。相同的干部身份、相通的晋升途径、统一的考核标准，使政治责任和管理责任在操作层面无法严格区分。因此，虽然宪法和法律规定政府向国家权力机关负责，但实践上并没有运行各部部长直接向人大负责这一制度。人大向政府授权，因此各部部长是向主管副总理、总理负责。政府的部门没有如英国那样的高度自主自治性。从这种情况看，我国几乎不具备此项改革所要调整的主要权力关系对象，所以改革的效果将很难预测。 第二，即使是这样的公务员制度，在我国也仍然处于初期。目前的主要任务是完善它，使其尽可能向规范化、程序化、法治化方向发展。而政策与执行分开改革由于秉持新公共管理观，刀锋所向正是成熟的官僚制，实践上也确实对其起到了肢解作用，是否适合现阶段我国国情，值得反复思考。 第三，政策与执行分开改革的重要内容之一就是将行政执行、公共服务的大量任务从传统纵向政府部门内部释放到外部横向、平行的代理执行机构中去。而我国在实行公务员制度之前已经存在深厚的品位制式的严格、广泛的官员等级制传统，并且其早已经溢出官僚制度本身，渗透进企业等许多领域，形成了一个方方面面都习惯以官阶等级为价值评判和待遇分配标准的官本位社会。公务员制度则在职位制方向上进一步强化着这种体制传统，使其成为了干部管理体制的重要基础。而政策与执行分开改革若采取实质性动作，则不仅要改变大批公务员的标准纵向部门内行政官员的身份，而且还要在一定程度上以绩效合同打破上下等级制的关系结构，以平行协议关系代替垂直隶属关系，从而使刚刚成形的新等级制度受到巨大冲击，操作难度应有足够预想。 第四，政策与执行分开改革伴随着、促进着一个公共管理社会的到来。由于它把相当一批执行性、服务性政府职能以多种代理途径转移到传统纵向政府体制之外，从而使社会增加大量委托性、代理性公法、私法公共服务实体。这样，民间、半民间社会团体将大量出现并日益进入原本属于政府管理的领域，发挥独特的作用，也很有可能一定程度上抢去原在政府头上的公共服务光芒。这对习惯上对NGO角色持谨慎和控制为主要态度的政府社会管理思维方式、管理方法体系将是一个重大、严峻的考验。另一方面，由于几十年来民间组织曾经消失殆尽，半民间组织也实现了行政化，唯有党政机构充当社会管理主体，导致社会自治、自律性极度弱化，已经不适应接受非政府公共服务。这种公众习惯将有一个较长的转变过程。 最后，迄今为止我们还没有既正式又全面地在某一级政府试行过政策与执行分开改革（洋浦是个特殊经济开发区，没有完整的一级政权结构），而仅凭对发达国家与地区改革情况的分析，以及对洋浦与深圳小型改革的总结，还远不够给在全国推行此项改革提供具有说服力的理论和试点实践支持。所以，改革的现实路径应该是： （一）按建立代理执行机构的思路设计多层次的政府公共服务体系，并在这个总的体系架构基础上进行事业单位改革、担负部分国家职能和公共服务职能的公营企业改革以及具有部分政府公共服务使命的社会组织改革，将其中一部分改造成一定形式的代理执行机构。 （二）从比较现实的考虑出发，参照中国改革最初的路径，一开始并不对原体制进行大刀阔斧的正面剖解，而是在原体制外试验培育承担新使命的新型机构模式，探索代理执行机构在我国体制条件下发挥作用的情况。如果效果良好，则可以逐步扩大其规模，渐进式取代纵向体制内的部分执行机构，实现政策与执行的分开。例如，现阶段可以设立具有独立公法实体地位的非部门性特殊自治公共服务组织“法定机构”，适应市场经济体系的完善，丰富公共服务的实现途径。 深圳市目前正在推进法定机构的设立，改革办已经选择了一批试点单位对其进行改造。这是一个值得尝试的方向，但一定要将法定机构的独立自治性、公共性、企业化管理原则坚持下去，否则也将失去改革的价值。 （三）国家分别选择几个不同级别的合适地方政府，各自安排多种政策与执行分开方式中的某一种，进行为期两年以上的改革试验，以对其与国情和其它方面的适应性、新体制在实现改革预期目标方面的效果等进行测试。高级别的地方政府条件优越，最好选择试验多种不同模式的执行机构。中、低级别的地方政府则可选择试验某一种难度不大的模式，以分别试验不同的执行机构类型的效果。 （四）最后，中央政府经过对各地改革试验进行综合分析后再做出相应整体性改革决定，以求改革既能取得预期效果，又能够保证政府部门和整个公共管理体系的稳定。 |
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