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香港特区政府与第三部门在公共服务提供领域的关系分析 |
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香港特区政府与第三部门在公共服务提供领域的关系分析 汪永成 胡光校 （深圳大学 当代中国政治研究所， 深圳，518060） 摘 要：在不同历史阶段，香港地区政府部门与第三部门之间的关系两者的关系具有不同的格局和不同的特点。作为“现时态”，在公共服务领域，香港特区政府部门与第三部门之间存在着四重关系：以强制性命令—服从为主要特点的行政管理关系、以平等互助为主要内容的合作伙伴关系、以合同规范权利义务的行政契约关系和以非强制性鼓励为特征的行政指导关系。 关键词：香港特区 公共服务 第三部门 作为提供公共服务的两类不同主体，政府与第三部门之间的关系无疑是一个国家或地区公共管理模式的一个重要层面。在香港，政府部门承担了诸如社会治安、免费义务教育（象征式收费）、全民性的公办医疗、为百分之五十的市民提供了公屋（包括出租公房和优惠价房屋）等基本公共服务。但是，第三部门也在香港的整个公共服务体系中占有不可替代的地位，即使那些由政府负责提供的公共服务，双方也存在密切的合作关系。本文以社会福利服务领域为例，对香港特区政府与第三部门之间在公共服务提供中的互动关系进行初步分析。 在不同的历史发展阶段，香港地区政府部门与第三部门的关系具有不同的特点。从19世纪中叶到第二次世界大战结束，香港的社会福利事业属于纯粹的民间慈善性质，由华人社会的慈善团体和教会单打独斗，政府对社会福利事业漠不关心，放任自流。因此，政府与第三部门之间的关系是相互隔离的。二战结束后，社会福利事业实际上还是由民间志愿机构担当主角。从20世纪60年代中期开始，港英当局陆续制定和推行一系列社会福利政策和措施，开始积极参与社会福利事业。从20世纪70年代开始，政府日渐取代了志愿机构的提供基本福利服务的角色，而志愿机构也尝试发展新服务类别以满足一些被人忽略的需要，政府与第三部门的主次关系已经发生了重大变化。也是在这一时期，政府对第三部门开始进行拨款资助，到回归前后，香港第三部门每年80％的费用都由政府资助。20世纪80年代，代表第三部门的香港社会服务联会（简称社联）以社会服务功能界代表的身份，开始在立法局中取得议席。社联还被邀委派一名代表加入基本法咨询委员会，对基本法提出意见。1997年特区政府成立以来，香港政府部门与第三部门之间的关系有了新的发展。在2000年的施政报告中，时任行政长官董建华指出，“香港除了有一个高效的现代化市场经济、一个小而精干的政府之外，还有一个不断发展、富有生命力的志愿服务领域。政府将继续与这一领域中的团体加强合作，共同建设更美好的明天。”[1]基于这一施政理念，特区政府出台多项政策措施，从而使自己与第三部门之间的关系不断得到深化和发展。 总体而言，随着行政环境的不断变迁，香港地区政府部门与第三部门之间的关系也处于不断的发展变化之中，在不同历史阶段，两者的关系具有不同的格局和不同的特点。就目前而言，作为“现时态”，在公共服务领域，香港特区政府部门与第三部门之间存在着四重关系。 一、行政管理关系 行政管理关系是指政府作为具有强制性公共权力的管理主体，对作为管理对象的第三部门所进行的自上而下的管理。作为行政管理主体，政府的基本责任，是确保第三部门提供的公共服务的水准和范围能符合巿民的愿望。早在《进入八十年代的社会福利》中，当时的港英政府认为，“政府的职责有三：指导和统筹社会福利服务的发展，包括根据既定的先后次序，督导及监察服务的实施情况；直接提供一个适当的社会保障制度和若干社会福利服务，特别是法津规定的服务；以确保有足够的经费推行社会所需的福利服务。”[2]从实际情况看，目前特区政府履行的行政管理职责主要包括： 1．政府对第三部门进行宏观管理 特区政府作为公共管理主体，通过提出行业发展的目标及措施，制定相关的规章，为第三部门的福利服务提供法制性的规范，对全港的社会服务事业及其从业机构进行宏观管理。政府宏观管理的一个表现是制定相关的政策发展大纲，如《跨越九十年代香港社会福利白皮书》等。这些政策大纲在分析香港的政治、经济及社会情况的基础上，一般会界定社会福利的宗旨及长远发展的目标、确定政府资助模式及制度等。近年来，特区政府虽然没有专门的比较全面的社会福利政策文件，但每年的施政报告和财政预算案都会涉及社会福利政策问题，成为特区政府对社会福利事业及其从业机构管理的政策依据。宏观管理的另一个最重要体现是运用行政权力对服务机构的工作进行必要的监督、协调。 2．政府对第三部门进行成立许可 香港特区政府对第三部门从事社会公共服务进行注册管理。香港的社会服务机构的注册分以下几类。一是根据《受托人条例》（香港法例29章）或《注册受托人法团条例》（香港法例306章） 成立的信托团体。二是根据《社团条例》（香港法例第151章）成立的社团。该条例就社团的注册、禁止某些社团的运作等进行了规定，香港社团均须于其成立后1个月内，以指明的表格向社团事务主任申请注册或豁免注册。有关申请须由3名干事签署，并须包括该社团的名称、该社团的宗旨、该社团的干事的资料、该社团主要业务地点的地址等资料。根据该条例第5A(2)条，社团主任可豁免纯粹为了宗教、慈善、社交、康乐等目的而成立的联会或其它组织。一个社团如果属于上述其中一类，可以豁免注册登记，但仍需申领豁免证明书。根据条例，任何社团均不得为其本身或其分支机构使用以下名称：(1)与已存在的任何社团的名称相同或十分相似的名称；(2)在该社团的真正性质或宗旨方面相当可能误导公众的名称；(3)带有意思指该社团属于附表所指明的某类别的人的名称，而事实上该社团并不属于该类别的人等。三是根据《公司条例》（香港法例第32章）注册的法团。有关条例要求公司有登记的办公室地址、公司秘书处、每年向公司注册处申报、经注册会计师核数、登记注册的会员及举行周年会议。无论是《注册受托人法团条例》、《社团条例》还是《公司条例》，都有对违反相关许可登记制度进行处罚的规定。 3．政府对第三部门的公开筹款活动进行行政许可 根据香港法例第228章《简易程序治罪条例》，包括第三部门在内的任何人士或机构为慈善用途在公众地方组织、参与或提供设备以进行任何筹款活动，或售卖徽章、纪念品或类似对象的活动，必须向政府社会福利署申请许可证。上述许可证称“公开筹款许可证”，主要为两类慈善筹款活动而签发，包括卖旗日及一般慈善筹款活动。也就是说，未经政府许可，第三部门是不能进行此类活动的。 4．授权行政主体对第三部门中的社会工作者进行注册管理 香港在1997年6月6日通过了《社会工作者注册条例》。《条例》旨在透过监管机制，监察社会福利服务行业社会工作者的素质，达到保障服务使用者及公众利益的目的。该《条例》通过后，“社会工作”成为一个具备法律定义的名称，任何人必须获取认可的社会工作学位(硕士、学士、副学士、高级文凭、荣誉文凭或文凭)，并向社会工作者注册局取得注册，才可使用“社会工作者”的称号。社会工作者注册局成立于1998年1月6日，是香港法律授权进行社会工作者注册的特殊行政主体，其主要职能包括制订及检讨注册为注册社工的资格标准及有关的注册事宜；处理有关注册及续期注册事宜；处理有关注册社工的违纪行为事宜等。 目前香港港约有11000名注册社工，大部分投身社会福利署及全港300多间社会服务机构工作，服务范围大致分为家庭及儿童福利、青少年、康复、安老、违法者、社区发展及医务社会服务等。由于近年社会需要急剧转变，福利服务也与时并进，与不同界别展开跨界别的合作，先后发展了新来港人士服务、雇员再培训课程、长期病患者支持服务、市区重建社工队等，社工涉猎的范围因此扩展至劳工、就业、教育、医疗、健康、房屋、市区重建、文化康乐、扶贫、国际救援等范畴。 5．政府对一些第三部门机构进行税收豁免 香港《税务条例》规定，被政府认可的注册慈善机构可获豁免有关税收。根据香港《税务条例》，除受某等限制外，属公共性质的慈善机构或信托团体可根据《税务条例》第88条获豁免缴税。每年获得豁免缴税的第三部门机构的名单，政府都会在政府宪报内刊登，该名单也在特区政府税务局网站上公布。 二、合作伙伴关系 合作伙伴关系是指政府与第三部门作为相对平等的行为主体，在提供社会福利服务方面的合作互动关系。早在1991年的《跨越九十年代香港社会福利白皮书》中，政府就认识到：“（香港）社会福利的未来发展，实有赖维持一个具有活力及不断进取的志愿福利界，与政府忠诚合作，共同提供社会福利服务。” 在2004年的施政报告中，行政长官董建华更明确表示，特区政府“很欣赏社会福利界的非政府机构所作的贡献，把他们作为特区政府的合作伙伴。”[3]合作伙伴关系体现在资源共享、业务互补和决策互动三个方面。 1．资源共享 政府与第三部门资源共享关系的最重要体现是政府对第三部门的经济资助。在香港，政府经济资助是志愿机构运作经费的一个重要的来源。以2003/2004年度为例香港特区政府拨出的社会福利经费共327.64亿港元，其中69.22亿港元拨给志愿机构提供各类服务。 在资助方式方面，20世纪80年代前香港社会福利津助制度以津贴补助(subsidy grant)的形式，鼓励社会善心人士提供社会福利服务。当时的津贴制度充满弹性，后来，随着社会福利的需求越来越大和越来越复杂，津助制度也越来越制度化。在未实行“整笔拨款”制度之前，政府对第三部门的资助政策是基于下列原则而制定：(1)接受政府资助的机构必须就公帑（公共资源）的运用向公众负责；(2)机构可就本身提供的服务自行筹募经费，以弥补政府资助的不足，而其它收入来源不会对资助水平造成影响；(3)资助机构员工的服务条件不应超逾同类职系公务员的服务条件；但机构可在不超出个人薪酬拨款范围之内，就聘用员工数目及职级作灵活调配；(4)非政府机构须根据预定的标准提供服务；(5)政府在监察整体财政状况的同时，会集中监管评审工作的成果与表现。[4] 根据以上原则，政府对社会服务机构的资助模式有以下几种：(1)“修订标准成本津贴模式”。服务的标准成本由职员薪酬按认可职位的中点薪金计算。非政府机构在雇用职工方面可灵活处理，但不得超出标准成本。(2)“模拟成本津贴模式”。政府资助会按各福利机构的认可开支提供，每年并按通胀率调整。(3)“整笔拨款模式”。社会福利服务组织没年度接受一笔政府的资助拨款，提供服务所剩余的款项不会在下年度拨款时扣除。(4)“单位成本资助计划”。政府向第三部门组织购买服务，双方以签订合约的方式订出一个固定的所提供服务的单位成本。(5)“5％资助模式”。例如，特区政府对幼儿中心的资助标准按照该中心核准月费的5％资助。 2．业务互补 提供社会福利等公共服务是现代政府的基本职能，但即使那些由政府负责提供的公共服务，在服务提供的具体环节，政府“相当依赖志愿机构，大概超过一半以上的服务都是由社会机构办理”。[5]因此，在提供社会福利服务的具体业务上，香港特区政府和第三部门存在着密切的合作互补关系。这主要表现在以下几个方面： 一是香港福利服务的供给者以第三部门为主，政府的作用相对较小。据香港福利署负责人估计，政府供给的服务量大约占10％—15％，其余85％—90％都由非政府组织供给。[6]从工作人员数量也可以大体反映供给者的结构状况（如下表）。比如在2003-2004年度，负责提供社会福利的社会福利署的工作人员为4969人，而受政府资助的机构为26061人。占全港从事社会福利工作人员近84％，非政府组织在服务供给中占据主要地位。 表1香港特区社会福利事业从业人员构成 机构 人员类别 社会福利署 受资助机构Subvented Agencies 2002/2003 2003/2004 2002/2003 2003/2004 中央行政人员 132 134 社会工作人员 1896 1850 5 119 5 144 社会福利人员 1408 1372 4 535 4 751 秘书及文书人员 1007 947 2 376 2 388 体力劳动人员 454 425 10488 10593 护士及辅助医疗人员 132 122 2 626 2745 其它人员 126 119 398 440 总人数 5155 4969 25542 26061 二是在香港的各种福利服务项目中，第三部门与政府存在一定的分工。在有些领域，政府部门是服务提供的主导者，第三部门是配角。例如在家庭服务 方面，政府部门所直接举办的家庭服务中心机构数相当于第三部门的1.8倍，处理的个案数相当于民间机构的3.3倍。与此相反，有的服务项目几乎完全由第三部门供给，政府部门参与很少。例如儿童福利服务，无论是院舍照顾、社区照顾还是幼儿园，几乎都是第三部门的领域。这一领域的服务机构共522家，政府办的只有4家，所占比重不到1％；其业务涉及46308名受益人，而政府机构的服务对象只有393人，所占比重也不到1％。残疾人福利也是如此。无论是技能训练、劳动就业还是住宿照顾，几乎都由第三部门供给，这一领域的服务机构共324家，其中政府办的只有15家，所占比重不到5％。此外，还有综合性的社区服务中心，全部都由第三部门经办。有些服务项目中，政府与第三部门提供的服务大体相当。例如，在老年院舍服务中，政府和第三部门各自拥有的床位数大致相当。 三是政府虽然直接提供某些社会服务，但并不是与第三部门进行竞争，而是弥补其不足，开拓一些第三部门尚未开展的业务。这些业务首先是那些政策性较强或者执行起来需要较大权威力度的具有强制性的业务，其中最典型的是保护儿童服务。政府设有儿童保护机构，诸如领养服务、寄养服务、儿童保护、由法院转交的儿童监护等业务，基本上都由政府机构负责，很少由第三部门参与。相形之下，第三部门在这个领域的参与主要是儿童院舍服务、非院舍服务以及幼儿园等政策性较弱、不需要权威的纯粹的服务性业务。[7] 总的来说，香港特区政府与第三部门在社会服务业务上存在着密切的合作关系。这种业务的划分不是通过竞争形成的，也不是通过政府垄断形成，更不是由于资金来源的限制所造成，而主要是按照分工原则形成合作，即各自发挥优势，做适于自己的业务。第三部门主要做纯粹的服务业务，它基于服务者与受益人之间的平等关系，效率主要来自第三部门对受益人需要的及时回应。政府则主要做政策性业务，在服务中通常要借助政府权威，是第三部门难以开展的。因此，在服务业务的分工体系中，第三部门起到基础作用，政府则起到补充作用。 3．决策互动 政府与第三部门之间的决策互动关系可以说是其合作关系的一种特殊形态。这表现在两个方面，一是政府在政策过程中对第三部门的意见咨询，二是第三部门对政府决策的意见表达。就前者而言，特区政府重要的、尤其是涉及社会福利问题政策出台前都要向重要的第三部门咨询意见。例如曾荫权在其2005年10发表的首份《施政报告》起草过程中，陆续与包括社会福利界的不同界别的人士和团体代表见面，吸纳各界的意见。 就后者而言，社联与其超过三百多个会员机构保持紧密联络，代表它们向政府争取资源及支持，积极参与政府相关政策的检讨，以“意见书”的形式，表达自己的政策意见。例如，在2000行政长官组织起草施政报告时，“社联在过去两个月透过不同渠道向政府提出消贫建议，例如于8月份联同多个不同背景的团体发起‘民生廿一’运动，凝聚民间力量推动融和、消除贫穷。同时，社联的代表亦与特首会面，亲身向董特首阐述目前的社会问题和本年度周年建议书提出的一系列解决办法，并期望特首能将福利界的意见收纳在施政报告之内。”[8]再如， 2003年8月及12月“本会（指社联，下同）与香港特别行政区行政长官董建华先生会面，提出政府应致力改善失业问题，避免因紧缩开支而影响各项社会服务，令市民在最困难的时候得不到服务，本会并于12月提交周年建议书，提出多项具体建议。行政长官在2004年初发表的施政报告中，收纳了多项由本会提出的建议，包括肯定社会福利界的贡献、推动三方伙伴关系、进行有关协助贫困人士的研究、延长短期就业计划、保障外判合约员工等等。财政司司长亦于2004年3月发表的财政预算中拨款2亿元推动三方合作。其后，本会又与卫生福利及食物局讨论如何推动三方伙伴合作，与中央政策组讨论有关贫穷研究。”[9]这说明，第三部门与政府的决策互动不仅有畅通的渠道和机制，成效也是令人满意的。需要指出的是，第三部门有时是以游行、示威等施压形式向政府表达意见。例如，2005年6月12日，为了反对政府取消给予社会福利机构过渡期补贴拨款，部分社会福利界团体曾起发起过数千人的游行。 三、行政契约关系 所谓行政契约，又称行政合同，是指政府部门为了履行政府职能、实现特定的公共管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。它是以契约的形式规范政府与行政相对方之间双方权利义务的一种协议。[10]行政契约关系可以看成是香港特区政府部门与第三部门之间合作伙伴关系的深化和发展，其集中体现在整笔拨款资助方式推行后的《津贴及服务协议》上。 一直以来，许多人认识到，香港政府原有的对第三部门的社会福利津助制度，未能适应市民公共服务需求上的新需要，存在许多问题，其中之一便是：政府一直偏重严格监控对资助福利机构投放的资源，并以此衡量这些机构的服务表现，因而忽略了评估服务成效和实际成果，包括缺乏双方同意的服务质素标准、评估工作有限，以及缺乏评估服务是否合乎经济效益的机制。[11]1999年4月，特区政府社会福利署制定了《津贴及服务协议》及《服务质素标准》。2001年1月开始，特区政府将原有的资助制度改为“一笔过拨款”安排( 2002年9月后，政府社会福利署停止采用“一笔过拨款”是用法而采用“整笔拨款”，原因是前者给人的印象是“一次过，从此了断”之嫌),按照为每类受资助服务设定的《津贴及服务协议》来展开与第三部门组织的合作，以《服务质素标准》来评定接受政府资助的服务单位的表现。 在新的制度下，接受整笔拨款及其它社会福利资助的服务单位，其所营办的每项资助服务均必须与政府订立《津贴及服务协议》。协议的主要内容是，界定政府社会福利署作为资助者及第三部门机构作为服务营办者双方各自的角色、要求及责任。协议明确了受政府资助的第三部门需提供服务的类别、服务质素标准、服务目标、范围和优先次序、服务表现的监督等，从而将政府与第三部门在公共服务方面的合作关系以契约的方式确定和巩固下来。 行政长官曾荫权在其第一份施政报告中曾表示：“特区政府会继续与社会福利界维持伙伴关系，为推动福利事业发展而努力。……政府已透过社区投资共享基金和携手扶弱基金，支持多个项目，积极推动政府、商界、社会福利界和第三部门共同合作，建立社会资本、提倡企业公民责任、鼓励家庭和个人共同承担、发展社区互助网络，助人自助，为建立和谐社会创造条件。”]可以预见，随着“创建和谐社会”成为特区政府施政方针的基本主题，在共同担负责任的基础上，特区政府将会继续努力与社会的不同界别和组织建立伙伴关系，契约关系将会得到进一步发展。 四、行政指导关系 所谓行政指导，是政府为了一定的行政管理目的，对于私人或公共团体，通过劝告、建议、指导等非权力手段进行引导，取得对方的赞同与主动配合，沿着政府所希望的方向和路径发展，达到双方满意效果的非权力性的行政行为。显然，与行政管理的命令—服从关系相比，行政指导主要以指引、劝导、建议、鼓励等柔性的、非强制性的方式进行，并辅之以利益诱导机制，向特定的行政相对方施加作用和影响，以促使其为一定行为或不作为，从而达到公共管理的目的，至于相对方是否接受行政指导，则由其自主选择和判断。 政府与第三部门之间之所以生产行政指导关系，是因为第三部门“志愿失灵”的存在。香港特区政府部门与第三部门之间的行政指导关系存在与许多层面，如政府的《受资助非政府福利机构的采购程序》、《非政府福利机构纪律守则样本》、《综合社会保障援助指引》、《慈善筹款活动最佳安排参考指引》等等都属于行政指导性文件，以《慈善筹款活动最佳安排参考指引》而言，就供第三部门中的慈善机构在开展筹款活动时以自愿方式遵守。这一关系集中表现在政府为受资助第三部门制定的《最佳管理方法》，这一指引对第三部门的内部机构管理、人力资源管理及内部审核等给予辅导、引导和指导。 虽然，社会福利服务只是香港特区公共服务的一部分，社会福利服务领域的第三部门组织也只是整个香港第三部门的一部分，但透过以上分析我们不难发现，特区政府部门与第三部门在公共服务提供领域的动态与多面向的关系。这些关系有的以管制性的命令——服从为特征，有的以柔性鼓励为特征，有的则以双方意思表达一致的合意性为特征。香港特区政府部门与第三部门之间关系的这种多重性，无疑体现了现代社会公共治理发展的重要趋势和特质，对内地政府处理与第三部门之间的关系具有重要启发价值。 参考文献： [1] 行政长官董建华2000年施政报告：以民為本，同心同德[EB/OL]．http://www.policyaddress.gov.hk/ [2] 香港政府.进入八十年代的社会福利[M].香港印务局,1979 [3] 行政长官董建华2004年施政报告：把握发展机遇，推动民本施政[EB/OL]．http://www.policyaddress.gov.hk/ [4] 香港政府康复政策及服务白皮书.平等齐参与展能创明天[M]. 香港印务局1995． [5] 黄黎若莲． “福利国”、“福利多元主义”和“福利市场化”探索与反思[J]．社会保障制度，2001，(1)． [6] 吴锦良．政府改革与第三部门发展[M]．北京：中国社会科学出版社，2001． [7] 吴锦良．政府改革与第三部门发展[M]．北京：中国社会科学出版社，2001． [8] 香港社会服务联会：促请政府制订消贫政策[EB/OL]．http://www.hkcss.org.hk/ [9] 香港社会福利联会2003-2004年报：凝聚力量，共建社会[EB/OL]．http://www.hkcss.org.hk/ [10] 罗豪才．行政法学[M]．北京：北京大学出版社，1996． [11] 吴水丽．论社会福利津助制度的优与劣[J]．香港社会政策研究中心《政策通讯》2002，(4)． 香港特区政府行政长官曾荫权2005-06年施政报告：强政励治，褔为民开[EB/OL]．http://www.policyaddress.gov.hk/ 汪永成．论现代市场经济条件下的行政指导：行政学的分析《江海学刊》[J]．1999，(1)． |
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