| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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改革开放30年中国政治体制改革成就分析 |
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改革开放30年中国政治体制改革成就分析 An Analysis on Achievements of Political System Reform During 30 Years’ Reform and Opening-up in China 张 涛 【摘要】中国政治体制改革具有改革向前推进的标志性地位，中国政治体制改革所实现的政治发展提供了解决经济和社会问题的能力和途径，中国改革开放所产生的最重要的经济和社会成果不是明确的属于政治体制改革范畴，就是与那个范畴有直接的关系。改革给中国政治体制带来了重大变化，改革前的那种个人的、非制度化的统治体系，被一个已经具有制度化水平的政治体制所取代，这个体制带给人们的实际收益，已是旧体制所不能比拟的。 【关键词】中国改革；政治体制；政治发展 【基金项目】2008年度教育部理论研究(应急)课题“改革开放以来中国政治体制改革进程、成就和基本经验研究”(2008JWJ010) 。 【作者简介】张涛（1956-），深圳大学当代中国政治研究所教授，研究方向为当代中国政府与政治 一、 单纯的经济体制改革可以实现经济发展和政治稳定的假设难使人信服 几乎没有人会否认中国经济和社会体制改革30年来所取得的成就，经济发展和社会现代化在相当程度上成为事实：人均国民生产总值逐步上升；城市化发展迅速；高等教育进入大众化阶段；大众媒体的传播迅速扩展；惠及全民的社会保障体系也正在建立。但对比之下，论及这30年来的政治体制改革的许多目标，如民主、法治、理顺党与政府的关系、有效能的行政系统、以及调节权力继承和控制政治冲突的合理有效的程序等方面的进展，则有歧见，总有一些人，不愿意承认中国改革在政治体制领域所取得的进展。 然而，一个基本事实是，改革开放前中国政治体制具有典型的全能主义特征，国家权力无所不在，国家职能无所不包，社会为国家所吞没，国家以全民或集体的名义实际控制了全部的经济资源和经济组织，国家权力透过人民公社和“单位”几乎渗透进了全体公民个人的公共和私人生活领域。在如此特定的制度约束下，单纯的经济体制改革可以实现经济发展的假设难使人信服。 市场取向改革的政治含义就是政府与经济的分离，市场经济对政治体制改革的方向具有明确的指向性塑造作用，其实质是国家权力从微观经济主体和微观经济活动领域退出，转而承认个人的经济自由权利以及其它自由权利，这意味着政治权力结构、政治资源分配和政治控制方式的变化。在一个计划经济和全能主义国家为历史背景的改革进程中，难以想象单纯的经济体制改革会如何可能取得进展！一个必须尊重的事实是，正是中国政治体制改革所实现的政治发展提供了解决经济和社会问题的能力，也提供了途径；正是中国政治体制的进步，将中国社会的取向从过去的束缚中全面解放出来。伟大的当代中国改革开放所产生的最重要的经济和社会成果不是明确的属于政治体制改革范畴，就是与那个范畴有直接的关系。 再一个事实是，在这30年中，中国既保持了高速经济发展又保持了相对政治稳定。大量国际经验可以证明，政治稳定并不是高速经济发展的自然和必然的结果，在某些情况下，经济发展可以缓和紧张程度而有利于和平变化；但是在另一些情况下，经济发展却可能加剧紧张程度，促使暴力的发生，从而影响政治稳定。亨廷顿提出的命题是“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。” ○1进行现代化的国家产生政治不稳定是十分常见的现象，而且不稳定的程度也同现代化的速度相关。“无论从静态或动态标准来衡量，向现代性变化的速度越快，政治上的不稳定性就越大。” ○2高速经济发展条件下政治稳定的实现，只能依靠以改革的方式发展政治，创建一种新的政治秩序并使其制度化，重新建立起社会和经济的发展与政治发展之间的平衡。基于此逻辑，有理由认为，中国改革开放30年高速经济发展和相对政治稳定这种共生现象，仍然需要从政治体制改革中去寻求解释，换言之正是从中国改革中脱颖而出的政治体制为经济发展提供了一个从未有过的稳定的政治局面，以及推动经济发展所必需具备的政治结构。 二、30年中国政治体制改革取得的标志性成就 中国政治体制改革所取得的标志性成就可以归纳以下几个方面。 1、对政治共同性做出新的解说 这30年以来，中国社会达到的政治共同性的水平有相当程度的提高，尤其是对民主、法治、自由、人权的认知形成了普遍的共识性。曾经我们分析政治意识形态的逻辑起点是将人类分析成为剥削阶级和被剥削阶级，将民主、法治、自由、人权区分为“资产阶级的”或者“无产阶级的”，强调其之间的对抗性。而今，中国领导人超越阶级斗争的思维定势，基于人类的共性立论，承认民主、法治、自由、人权是“全人类共同的追求” ○3，是“人类在漫长的历史进程中共同追求的价值观和共同创造的文明成果” ○4，这说明中国领导人认可了关于政治合法性的新的政治价值准则和新的共同性、新的一致性，这意味着中国领导人对政治共同性做出新的解说，更意味着中国的政治体制改革是建立在新的政治秩序模式意义上的政治发展。换言之，在中国的政治发展的方向性和价值取向上，强调的已经不是特殊性，而是人类的共同性，人类的共同价值。公民和领袖对政治共同体所赖以建立的原则持有共同的认识，对政治体制的合法性具有普遍的一致性认识，则有利于国家共同体的建构。 2、从“党治国家”向“法治国家”的转型 中国改革的精神导师邓小平，在“文革”之后明确表达的一个重要观点是：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” ○5在他的推动下“党必须在宪法和法律的范围内活动”，“依法治国、建设社会主义法治国家”成为新的执政理念。 对法治认知的升华，直接推动了相关领域公共政策的变革。1979年，自建国初年即存在的各级党委审批刑事案件制度被终结，○6 审判权力回归司法组织。并且，这30年来规范政府权力的一系列法律制度初步完善；平衡公权力和私权力的重要的组织构造——律师制度得到恢复。截至2006年底，全国共有律师事务所13000多个，执业律师130000多人。○7中国律师的社会地位得到整体提升。 这些年还有的一个大变化就是党的指示、决定即“红头文件”已不再是中国公共决策的唯一形式，其决策行为逐渐转型到将党的政策经过国家立法程序而成为国家法律，从主要依靠党的政策管理社会和经济事物向主要依靠法律转变。这一系列的事件标志着中国从“党治国家”向“法治国家”的转型。 3、代表大会制度化水平提升 中国政治体制中最重要的两个组织常量，一是全国人民代表大会；二是中国共产党全国代表大会。中国政治体制最重要的改革面向，应当是全国人民代表大会和中国共产党全国代表大会的组织与程序的建设，是这两大根本性的权力组织的制度化水平的提升。 改革开放之前，全国人民代表大会和中国共产党全国代表大会都不能够遵照宪法和党章规定如期召开。1978年2月第五届全国人民代表大会第一次会议召开之后，会期方常态化，五年一届的任期、每年一次会议的制度安排得到尊重；并且从1985年的第六届全国人民代表大会第三次会议开始，会期固定在每年的3月召开；而从1998年第九届全国人民代表大会第一次会议开始，每年会议的开会日固定在3月5日。党的代表大会在1978年之后五年一届的制度安排也得到尊重，从中国共产党第十二次全国代表大会到第十七次全国代表大会 ，在这25年里都是五年一届。所以，我们完全有理由相信中国共产党全国代表大会和全国人民代表大会，在今天的中国已经具有高度制度化水平的特征，成为“稳定、受重视和反复出现的行为模式。” ○8 4、政治继承和有限任期制度初步确立 1989年9月，邓小平有意识地选择退出领导岗位交班江泽民，显然是为了要促进领导人的代间转移。从毛泽东到邓小平，尤其是从邓小平到江泽民，进而再到胡锦涛，领导人的代间转移已经多次和平经历。事实是，中国并没有出现政治继承危机，权力承传已经呈现出制度化的轨迹，在党的第一代领袖之后，新一代领导人已经成功实现了领导。 1982年宪法规定了国家主席、副主席，人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员连任不得超过两届，确立了“有限任期制”。虽然，党章没有规定总书记和政治局常委的任期，然而，在党内事实上已经形成这样的惯例，即由总书记出任国家主席；由政治局常委出任人大常委会委员长和国务院总理。而国家主席、人大常委会委员长、国务院总理是有明确的两届任期限制的。所以，我们可以认为中国领导人两届十年的任期制度初步形成。中国在这30中从代际转移演变成为有限任期制度，这是十分伟大的政治体制变革，是具有划时代意义的政治发展。 5、从一元化领导体制向政治功能分化转变 1978年前的中国政治是一个“以党代政”，党权高于一切，政治结构不分化的年代。“文革”之后，在“坚持和改善党的领导”的命题下，执政党的功能和权力逐渐被定义，说明执政党已经认识到政党和国家政权机关的性质不同，职能不同，应做到各司其职。1982年，通过新宪法的制定，中华人民共和国主席、中华人民共和国中央军事委员会成为法定的国家机构，由此，国务院总理人选的提名权力回归国家机构；○9 军事组织回归国家建制。 宪法还明确规定：国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。在这些年，随着党组织不再包办具体行政事务，各级政府已成为行政权力的职能中心。 同时，人民代表大会的权威性和立法功能不断得到尊重和强化。以修宪为例，而在1982年修宪时，是成立了由全国人大常委会委员长叶剑英任主任委员的宪法修改委员会，负责起草宪法修改草案，改变了1975年修宪时，由中共中央政治局决定由康生等五人组成宪法修改小组，负责提出宪法修改草案。1978年修宪时，由中共中央政治局组成宪法修改委员会直接向全国人大提出宪法草案的做法。而且，1982年宪法给予了全国人大常委会制定法律的权力，由人民代表大会和常委会共同行使职权。形成了独特的一院“双层结构”制○10。这种制度安排极大的强化了人民代表大会的立法功能的有效行使。 6、排斥性的制度架构转变成包容性的制度架构 在改革开放之前，是一个以“阶级斗争为纲”的时代。“文革”后的平反冤假错案落实政策，并不意味着承认各个社会阶层的政治平等性，承认这个结构中各个社会阶层的利益可以得到公平的利益表达机会。市场经济的发展深刻改变着中国的社会结构，新社会阶层的特性是“资产”，而非“劳动”。 面对社会结构的深刻变化，中国共产党创立“三个代表”理论，新社会阶层被界定为“中国特色社会主义事业的建设者”，在价值上被肯定；并通过修改《中国共产党章程》，中国共产党性质从一个先锋队变为两个先锋队，从“一个代表”变成“三个代表”的政策调整，吸纳新社会阶层入党，从而成功地将把以前被排斥在体制外的社会成员纳入到社会的政治生活中来，尤其是为新的上层分子提供参加政府的制度化管道，这意味着把过去的那种排斥性的制度架构转变成包容性的制度架构。 7、党际民主参政有质的提高 从制度化视角对比1978年前后两个时代的多党合作和政治协商现象，一个鲜明的不同是，1978年前，我们是从党的统一战线政策这一层面上认识多党合作和政治协商的；而在1978年之后，在价值上，将多党合作和政治协商提升为“是中国的一项基本政治制度”。所以，改革开放时代的多党合作和政治协商制度的复苏和发展，决不是量的变换，而是质的提高，是民主党派组织以及人民政协会议组织，以及多党合作和政治协商的程序进入到取得重要性和稳定性的制度化的发展阶段。 当下的中国，每五年一个周期的中国共产党全国代表大会，是重大公共政策调整的决定性因素；每五年一个周期的全国人民代表大会是国家领导人人事调整的决定性因素。而每年9或10月召开的中央全会；每年3月召开的全国人民代表大会年会也会有若干政策和人事的调整。在这些决定性的会议召开前，中共中央往往会召开民主协商会，就公共政策和人事问题听取民主党派的意见。例如，2003年2月26日，以及5年之后的2008年2月27日，中共中央总书记胡锦涛两次主持民主协商会，听取意见。这两次民主协商会在主持人、时间（仅仅有一天差别）、内容有多项一致性，这恰恰说明在重大的政策和人事调整时，中国共产党与民主党派的民主协商会已经进入稳定性的制度化的轨道。1990年至2006年底，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次，其中中共中央总书记主持召开74次。○11 现时代的中国多党合作和政治协商制度同样为各民主党派进入国家体制内任职开辟了制度化通道。从十届和十一届全国人大常委会副委员长的组成分析，民革、民盟、民建、民促、农工、九三学社的党主席均会任职全国人大常委会副委员长职务；从十届和十一届全国政协副主席的组成分析，致公党、台盟和工商联○12的党主席均会任职全国政协副主席职务；并且，民革、民盟、民建、民促、农工、九三学社党的副主席，也出任全国政协副主席。 8、农村人民公社和城市单位制解体，公民获得自由权利 在农村，由于“家庭联产承包责任制”的改革，使家庭取代生产队成为农业的基本作业单位，1982年制定的《宪法》，废除了政社合一的人民公社体制以及把生产队作为一级政权组织的规定，这是中国政治体制的一项重大改革。在新体制下，国家对农民的生产活动和私人领域的生活不再有控制力，由此，农民从国家权力那里取得了经济自由和人身自由权利，正是这种自由带来了农村的活力。 在城市，“单位”是城市中垄断性就业机会和收入与服务的分配组织。改革以前城市居民被禁锢在这种“单位”中，只能为单位工作，从单位获取生活来源。“单位”成员对“单位”组织的依附在很大程度上意味着对国家的依附。在市场体制下，新经济组织建构出新的社会关系，逐步瓦解了单位制基础之上国家吞没社会的组织形式。独立的个体、相对自主的社会成为现代民主成长的坚实基础。 9、政治参与扩大化和制度化程度提高 30年来的改革开放历程，可以见证中国人的政治行为模式在发生转变，从一些个案出发建立权利保障机制的社会政治事件开始出现，曾经是无法控制的国家权力，出现了通过个案来制约的事例。这些年的公民权利发展不仅仅在社会领域有表现，在政治领域也有表现，2003年的基层人大代表选举中就出现了一个新行动——“独立候选人”，北京和深圳两地区级人大代表的换届选举中，一群有新觉悟的体制外人士，公开竞选人大代表职务。 民意越来越有作为，并能够影响政府改变自己的决定，从政治体制的层面来看，是对公民参与权的尊重与开放。更为重要的是，为受政策影响的社会成员自愿参与决策提供制度安排也进入建构阶段。 关系到8亿农民权利保障的农村村民委员会直选已经进入制度化轨道。在“海选”产生候选人、选民必须进入秘密划票间填写选票、公开计票、当场公布选举结果的程序安排下，全国逾66万个村通过这种方式实行了村长直选，农村村委会选举取得的突破进展。 党内民主方面也出现了多种创新性的制度安排。如“两票制”选举农村党支部书记，“公推公选”乡镇长和乡镇党委书记、县(市)长，以及党委讨论表决干部任免实行全委会差额 “票决制”等。而且，十七大已经决定党代表大会代表实行任期制。等等这些改革行动表明，中国政治体制改革已经启动了从选拔政治向选举政治的转轨的议程。 如果我们将人大代表选举制度做历史比较，可见1978年之后的选举制度将直接选举的范围由过去的乡镇一级扩大到县一级；将各级人大代表和地方各级国家机关的领导人员，由实行等额选举，改为基本实行差额选举；并赋予了选民和代表提名代表候选人的权利。这些法律规范无疑具有扩大参与的积极意义。 三、改革带来的是政治发展 我们完全有理由相信中国政治体制改革具有改革向前推进的标志性地位，中国政治体制改革是中国改革一系列成功的一部分，甚至是更重要的一部分。我们如果将当下运行的政治体制，与改革开放之前运行的政治体制做比较的话，这样一个判断应该是符合实际的：当下运行的政治体制，已经不是改革之前的政治体制，现在的政治体制已经从许多方面得到了大大的改善，改革前的那种个人的、非制度化的统治体系，被一个已经具有制度化水平的政治体制所取代。由此，这个体制带给人们的实际收益，已是旧体制所不能比拟的。 中国政治体制改革为中国的经济和社会变化提供了动力，也提供了途径。正是政府的经济角色和社会角色得到理性的修正，实现全能政府，向有限责任政府过渡，中国政府已经不试图控制公民个体活动的每个方面，许多经济的、社会的、宗教的、文化的和家庭的事务都取决于个人，个人获得解放；经济和社会的发展从经济经营自由、职业选择自由、财产自由等在内的人身自由中获取了无穷的力量。 尤其是市场化改革造就了新的强有力的民营企业集团，在政府组织之外开始了民间社会的组织化进程，经济、社会、文化领域的非行政化、非赢利性、自主性的社会组织不断成长壮大；政治国家、私人部门和第三部门或公民社会开始形成各自相对独立的治理主体。这种多中心的、自主的治理结构将从根本上挑战以国家为中心的命令服从式政府管理方式，强调私人部门和第三部门合作管理和利益相关者参与决策过程的民主治理成为政治发展的潮流。 中国政治体制改革将民主制度带进了中国农村，农村村委会选举制度的建立，是中国历史上最广泛的一次将民主政治活动从城市向外扩散到农村。其影响所及，不仅意味着参政扩大化，更意味着提供了一个可以作为以后扩大参政管道的结构；也为政府开辟了新的支持来源，又为在政府和农村之间建立体制上的联系迈开了一大步，而这种联系正是进行现代化的国家中政治稳定的前提。 中国政治体制改革验证着中国朝向法治的努力。中国传统政治形态的特质是“为政在人”，权力掌控者个人的特殊立场及人格特质是政治运作的根本性变量，个人的特殊立场及人格特质既难于预知又不可复制，所以，权力运作的制度化水平低，不稳定性程度高，政治行为不可预期。在这种政治形态中人们尊重的是掌控权力的个人，而不是尊重正式的制度，文本化的法律仅仅是纸。而今天的中国社会已进入由人治到法治、由权力至上到法律至上、由全能政府到有限权力政府的整体转型的阶段。中国政治体制的确在向一个具有制度化水平和防止公共权力对公民权利侵犯的现代政治体制过渡。 中国政治体制改革是一个渐进的功能分化的进程，不仅从政治主宰一切功能的系统中分化出自主的经济组织，社会从国家中分化出来。而且，政治结构功能分化也取得了一定成就，更加专门的政府组织与功能、立法组织与功能、司法组织与功能从执政党组织与功能中分化出来，具有了一定的自主性。在党与立法机关的关系上，法律是公共政策最权威的表达，而立法是公共决策的最高形式，在价值层面已被承认。 中国政治体制改革增强国家实行现代化改革的能力。政治发展的面向是创造既具合法性又具高效能的政治体制，否则改革带来的就不是政治发展而是政治衰败。30年来，社会力量在强大，人民代表大会变得更加有效，同时执政党的力量也在增强，尤其是它显示了将权力的适度集中同权力的扩展及社会集团的广泛加入政治体系相结合的能力。通过改革，党提供了能表达和综合社会利益的有效结构，组织新社会力量参政的有效的政党体系，执政党的组织系统，为执政提供了具备体制性质的组织结构。实践已经证明，中国共产党是一个可以历经主要功能的变更而能应付自如的政党。 中国改革所取得的进步说明，中国政府能够革新政策，既能够通过国家行动促进经济和社会的改革，又能够把那些产生于改革开放时代并因发展而达到新社会觉悟的新社会阶层成功地纳入政治体系内，所以它不是一个僵硬刻板的政治体制，而是一个有能力通过改革促进变化以便解决面临问题的政治体制，是一个能适应不断变化的政治体制。当然，“政治发展总是不完满的，也从来没有一种政治体系能够解决它所面临的一切问题。” ○13 中国政治体制仍然是一个“发展中”的制度，时间一定是不可或缺的因素。 注释： ○1○2○8 ○13 [美]塞缪尔•亨廷顿《变动社会的政治秩序》上海译文出版社1989年版第45、50、13、350页。 ○32003年10月24日，中国国家主席胡锦涛在澳大利亚联邦议会发表演讲，称“民主是全人类共同的追求”。 ○4温家宝《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》2007年02月26日。 ○5《邓小平文选》（第2卷）人民出版社1983年版第146页。 ○61979年9月9日，中共中央就保证刑法和刑事诉讼法的贯彻执行发了专门指示，指出：“党对司法工作的领导，主要是方针政策的领导。”“取消各级党委审批案件的制度”。参见全国人大常委会办公厅研究室编《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》(1949-1990)第384页。 ○7中华人民共和国国务院新闻办公室《中国的民主政治建设》（白皮书）2005年10月。 ○91978年《中华人民共和国宪法》规定，根据中国共产党中央委员会的提议，决定国务院总理的人选；1982年《中华人民共和国宪法》规定，根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选。 ○10房宁《十一届三中全会以来我国政治体制改革的历史回顾》《首都师范大学学报》2000年第1期。 ○11中华人民共和国国务院新闻办公室《中国的政党制度》（白皮书）2007年11月。 ○12中华全国工商业联合会虽然不是政党，但是，在政治上给予与民主党派相同地位。 待传…… |
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