| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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深圳基层民主发展的回顾与总结 |
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深圳基层民主发展的回顾与总结 陈家喜 黄卫平 摘要：特区经济的快速持续发展是否带来政治领域的变化，出现一些独特的政治现象？本文通过对深圳近年来基层民主发展的考察，旨在说明深圳特区不仅是中国改革的试验田和对外开放的窗口，在经济发展和体制创新上发挥了排头兵的作用；在政治发展上也取得了显著的进步。这一进步与经济发展所带来的社会结构的转型与政府治理模式的创新有着密切的关联。 关键词：特区 基层民主 公民参与 深圳作为中国改革的试验田和对外开放的窗口，在市场经济改革、对外开放，以及制度创新等方面走在全国的前列，发挥“排头兵”的示范作用。特区经济的快速持续发展是否带来政治领域的变化，出现一些独特的政治现象？经济发展不均衡是否带来政治发展上的不均衡？本文以深圳特区基层民主发展为视角，从社区治理、公民参与，以及党内基层民主等维度来观察近年来深圳基层民主的变化，以解释深圳政治发展背后的经济动因。 一、社区治理体制的变革 社区居委会是城市基层群众自治组织，是社区群众自我管理、自我教育和自我服务的场域，进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的平台。近年来深圳在社区治理模式上进行了探索，形成了具有特色，影响广泛的“盐田模式”和“南山模式”，二者分别荣获第三届和第四届中国地方政府创新奖。前者通过“居站分设”来发挥社区居委会的自治功能，后者则试图通过“中的那个嵌入社会”的方式探索社区党组织和党员维护社区和谐的功能。 （一）“居站分设”的盐田模式 2002年，深圳市盐田区政府即开始社区管理体制的改革，构建“一会两站”的社区管理体制，居委会原先承担的自治、行政和服务职能被分解为由社区居委会、社区工作站、社区服务站三个机构承担。社区工作站和社区服务站作为社区居委会的下属机构，分别负责政府交办的行政事务和涉及群众的自治事务，组织结构上依然是在社区居委会的框架之内。社区居委会由群众直接选举产生。 2005年，盐田区实行社区工作站与社区居委会分离的“居站分设”体制：社区工作站从社区居委会中分离出来，作为街道办事处设在社区的工作机构，承担政府在社区范围内的行政职能，其工作人员属于政府雇员，由政府招聘和管理；而社区居委会则是居民自治组织，其成员由社区居民（包括户籍居民和非户籍居民）直接选举。2005年，盐田区还进行了完全意义上的社区居委会直接选举17个社区，由选民选出了120名社区居委会成员。 回归自治功能的社区居委会，寻找到新的发展空间。社区居委会通过民主评议会、协调会、听证会的“三会制度”的建设，解决了社区发展问题；通过开展“居民论坛”和协助区委、区政府开展一年一度的“社情民意调查”，成为政府与居民之间的桥梁纽带。政府通过扶持居委会设立社区服务站，同时设立“社区服务专项资金”，建立政府购买服务办法，让一些有能力和热心为居民服务的居委会，有了一个为居民服务的平台。在2008年5月底结束的盐田区居委会换届选举，22个社区居委会选民登记率平均为79.6％、投票率为91％、参选率为79.7％，社区居委会直选率达100％。 （二）“政党嵌入”的南山模式 近年来，南山区境内，围绕深圳垃圾发电厂、“西部通道”建设、“梳理行动”而出现多起业主维权事件，这些维权业主在维护自身合法权益的同时，也对社会和谐和稳定提出了挑战。深圳市南山区所进行的社区治理模式的创新，着重体现为发挥社区党组织和党员在社区和谐和社区治理中的作用。 围绕为了发挥党员和公职人员在维护社区和谐中的作用，南山区于2007年开展了“十百千万”工程。其主要内容是：“培植、树立、宣传、推广十类社区组织典型；二是组织百名党员和公职人员进入业委会，占领业委会阵地；三是发动千名党员和公职人员担任楼栋长；农城化设立片长，四是新发展万名义工，引导广大公职人员从事社区公益服务，推进社区公益事业和关爱行动。”为了配合这一工程的实施，南山区直机关党工委专门制订了“十百千万行动”方案，要求区直机关70多个党支部的党员积极响应区委的号召，到所居住的社区登记。截止2007年5月，南山区8个街道党工委“班子成员”100％全部到社区工作站登记，发挥带头示范作用。全区6677名党员、公职人员到社区登记，加上7530名党组织关系在社区的党员，平均每个社区有145名党员、公职人员亮出了身份。全区218个业委会中，已有457名党员、公职人员在本社区业委会任职，比登记之前的330名增长了38.5％；4922个楼栋中，已有1727名党员、公职人员担任了楼栋长，比登记之前的235名增长了6倍多。 这一做法带来了两个明显的效果：一是将社区党员置于阳光之下，在单位组织与社区组织双重管理的情况下，居住在社区的公职党员成为模范执行上级党组织决议和政府政策的先进分子。许多社区党支部将一批党员楼栋联络员的姓名和联系电话在社区张榜公布；有些社区还专门举行聘任大会，向担任楼栋长和党建联络员的党员颁发聘书。这样，原先隐藏于社会冲突事件当中的党员开始在事件中发挥劝导和疏通的作用，成为社区安全隐患的“排雷器”。二、在社区亮出身份的公职党员还成为社区服务的主要成员。南山区社区党建将党员与党组织的服务作为社区党建的重要内容。如在沙河街道“三位一体”义工服务模式，要求党员积极参加社区义工组织，向有需要的社区居民提供服务，如带孩子、做饭、照顾老人等；协助维护社区治安、调解邻里纠纷；协助社区工作站开展计划生育宣传和监督等政府职能工作。在开展服务过程中，党员获得了较高的群众认同度，享有较高的社会声望，从而成为联系执政党与群众的纽带。 二、公民政治参与的扩大 党的十七大报告提出，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。作为经济特区，深圳快速的经济发展也孕育了规模庞大的中等收入阶层。他们普遍受过良好的教育，具有较高的收入，更具有强烈的自主意识，在维护自我权益上更为积极主动。月亮湾片区人大代表联络工作站的成立及运作，2003年区人大代表自主竞选现象都是体制外的社会精英政治参与的典型案例。 （一）人大代表工作站 月亮湾人大代表工作站的成立与月亮湾片区特殊的矛盾有着直接的关联。2002年5月，市政府决定将原拟建在他处的垃圾焚烧发电厂迁往月亮湾附近，引起了片区业主的反弹。曾经领导业主成功维权的A先生，在此事件上被业主们再次推到了前台。2002年6月，政府围绕发电厂问题召开了座谈会。会上A提议可以到国内外同类工厂去了解发电厂的污染情况。同年11月，A收到政府邀请赴国外考察垃圾焚烧发电的环境影响。考察不仅使A转变了看法，同时他又将所见所闻做了12块展板在社区里巡回展出，使片区居民不再有过激的反对行动。 2002年底，包括A先生在内的月亮湾片区5名业主委员会主任或副主任，担当起由该片区市、区两级人大代表的义务联络员，正式成立了“月亮湾片区人大代表工作站”。 2005年4月25日，人大代表工作站在得到政府的支持，街道为其提供了办公场地、设施，联络员也增至13人。 人大代表工作站在工作机制和运作策略上颇有特色，表现出较高的政治智慧。一方面，工作站在和居民打交道时注重凝聚民意。“工作站”负责收集月亮湾片区12个住宅区的社情民意，对业主反映的问题分类归档。工作站全天候开放，居民可以随时前来，也可以通过传真、信箱、电子邮件反映问题。每个月工作站都会组织人大代表和居民们面对面交流。广泛的民意支持，使工作站成为政府重视的合作伙伴。凡是涉及月亮湾片区的问题，政府相关部门大多会到工作站来寻求沟通对话。另一方面，工作站与政府打交道时坚持“帮忙不添乱”的原则。工作站在许多事件的处理上是替政府“补位”，平息群众不满情绪，避免不稳定因素的发生以及令政府尴尬局面的出现。 月亮湾人大代表联络工作站的成功运作推动了人大代表工作站的普及和推广。2008年4月24日，深圳市人大下发的《关于建立人大代表工作站的推广试行工作方案》，要求全市推广月亮湾人大代表工作站的经验做法。 （二）人大代表自主竞选 2003年4～5月，在深圳市区级人大代表换届选举过程中，涌现了一批主动联系选民签名推荐或毛遂自荐、以“另选他人”方式竞选人大代表的案例。已公开见诸报端的有肖女士、吴先生等8位候选人。从他们参加竞选的过程看，其中有2位是自己主动联系选民签名推荐并最终成为正式候选人；有3位联系选民推荐、1位由党派提名成为初步提名候选人却在确定正式候选人过程中被淘汰，但仍然坚持以“另选他人”方式参选；有2位毛遂自荐也采取了“另选他人”的参选途径。从竞选结果看，除了共产党员王先生和外来女工陈女士获胜外，其余全部落选。 2003年围绕深圳市区人大代表选举而涌现出来的公民参与现象，具有一些显著的特点。其一、体现出较强的参与意愿。在8位“自荐候选人”当中，有6位采取了竞选宣传的方式。他们在选举前，大都制作了竞选海报，在选区周边张贴，以吸引选民对自己关注。有的候选人还向居民信箱分发了《致社区选民和广大居民的一封公开信》，提出了为居民及时解决问题、提供服务等当选后的承诺；还有的候选人印制数百张宣传单张贴在小区周围，同时又印制几十张写有名字的小卡片，与支持者一起分发给居民。 其二，竞选者从经济诉求转为政治参与。与改革开放初某些高校学生，因反思“文革”悲剧，崇尚民主理念，为政治理想而自荐竞选人大代表有天壤之别。2003年深圳人大竞选参与者大多是住宅小区的业主代表，他们试图通过竞选人大代表来提升自己的政治地位和社会影响，以便与房地产开发商或物业管理公司发生纠纷时占据更为有利的地位。其三，竞选者几乎都是市场经济体制中的“中等收入者”以上阶层人士，较少受传统计划经济体制内的党政机关和国有企事业单位的利益分配机制束缚。深圳市区级人大代表选举中出现“异常”现象的都是社会选区，或社区与单位的混合选区，传统计划经济体制下“单位”领导对“单位人”的约束力大大下降，而参与竞选的“民荐候选人”、“自荐竞选者”，不是民营企业主，就是各种专业人士，即使如王先生这样的深圳高级技工学校的党委书记兼校长，应算是传统体制内的人，也是一位“海归派”人士。[8]他们几乎都受过高等教育，有较强的适应市场经济社会的生存能力，有较高的经济收入，他们的利益源泉主要来自于社会与市场，在经济上与党政机关、国有企事业单位的利益关联度较低，因此，在政治上更具有独立表达意愿的自由度。 三、党内基层民主的推进 十六大以来党内民主得到前所未有的重视。十六大报告指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用……要以保证党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。2007年党的十七大报告更为明确地指出，发展党内民主，要“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式……逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”近年来，深圳市积极贯彻中央关于发展党内民主精神，在基层党组织公推直选和党代表常任制上进行了大胆的探索。 （一）基层党组织“公推直选” 公推直选是由党员和党外群众推荐党组织领导班子候选人，再经由党员大会和党员代表大会选举产生。“公推直选”有利于拓宽党员干部的产生渠道，落实党员的民主选举权利。近年来，深圳市积极探索在新经济领域、新社会领域以及机关党组织的“公推直选”工作，进行党内民主的多种尝试。第一是探索“两新”组织“公推直选”。2005年，新创维电器（深圳）有限公司党委开展直选试点，采取“三推”（组织推荐、党员联名推荐、党员个人自荐）方式提名候选人，“一选”（全体党员对候选人提名名单进行初选）方式确定候选人初步人选。书记、副书记选举先由全体有表决权的党员以无记名票决方式选举产生书记、副书记候选人，后分别提交党委和纪委第一次全会，以无记名票决的方式进行差额选举产生。2007年，通天地通讯市场联合党委也采取了相似的选举办法进行了换届选举。第二是社区党组织的“公推直选”也取得快速进展。2008年全市社区党组织换届全面推行“三推一评一选”办法。583个应换届党组织中的484个，由党员大会直接选举产生委员和书记、副书记，占83％。第三是机关党组织“公推直选”开始破题。2008年6月－7月，全市30多个面临换届选举的机关党组织，包括市委组织部直属机关党委、市监察局机关党委在内的6个党组织进行“公推直选”的改革试点。此次深圳机关党组织的“公推直选”探索的主要作法在于：（1）“公推”阶段，属于推荐人选的范围包括党组织领导班子成员、书记(专职书记)、副书记(专职副书记)和委员。党外群众、普通党员可以单独及联合提名，候选人可以自荐；根据推荐票的多少排序后，筛选出初步候选人。（2）民主测评阶段，要求候选人与党员见面和交流，并采取无记名投票的方式来确定来进行测评，经过测评所确定的正式候选人应多于应选名额20％，以便进行差额选举。（3）选举阶段，由全体党员以无记名投票的方式，根据得票多少选举产生机关党组织班子成员。此外，投票前还增加了候选人竞选演说和回答提问的环节。这些做法，与传统党组织的选举相比，公开性、竞争性和民主性都有了较大提高，实现了党内基层民主的创新。 （二）党代表常任制 党代会常任制是通过党代表经常性地发挥代表职责，参与调研、提案、质询等来实现对常委会和党内重大事务的监督权和决策权。早在1988年至1989年间，浙江省台州市椒江区，黑龙江省林甸县，山西省和顺县等全国12个市县进行党代会常任制的试点。到2004年底，全国有一多半的省份都开展了党代会的试点工作。 2000年4月，深圳市宝安区松岗镇也开展党代表定期活动制的试点工作。2003宝安区全面试行党代表大会常任制。同年6月，中共宝安区三届一次党代会审议通过了《中国共产党深圳市宝安区代表大会常任制度（试行）》，以及7项与该制度相配套的制度，初步确立起党代会常任制的基本框架。宝安区党代会常任制试点紧紧抓住发展党内民主、发挥代表作用的主线，初步形成了一套行之有效的工作机制。其一是实行党代表“年会制”。区党代表的任期与区党代表大会任期相同，党代表履行职权由过去的“一次性”变为经常性。区党代表大会由过去的五年召开一次改为每年召开一次年会。宝安试行党代会常任制以来，已召开6次年会。对区党代会职权进行了拓展和延伸，除进一步明确区党代会的选举权、审议权、决策权和监督权外，还赋予区党代会对党内重要规章的审定权。 其二是实行党代表专项评议制度。宝安区试点工作开展以来，分别组织基层组织建设和党风廉政建设专业小组，深入基层开展听取意见建议活动，组织区党代表对5个街道和区直单位贯彻落实区党代会精神的情况进行了视察，对9个区直单位先进性教育活动整改落实情况进行了专项评议。党代表专题调研与建言献策等活动，拓宽了广大党员表达意见和参与党内重大事项决策的渠道，促进了区委工作的科学化、民主化程度。其三是实行党代表提案制度。宝安区党代表以个人或联名形式，通过填写《区党代表提案表》，直接向区委建言献策。到2006年年底，区党代表先后提出意见建议139条，100％办理落实，区党代表反馈满意和基本满意率达到100％。代表提案活动的开展，开拓了区党代表行使职权、发挥作用的新途径。 试点通过党代表履职的经常化、制度化，实现党员民主参与权、监督权、决策权的有效行驶，使党代表的权益得到有效保障，增强了党代表的工作积极性，提高了党代表的荣誉感、责任感和使命感。党代会常任制加强了对常委会的日常监督，也发挥党员和党代表的集体智慧，做到集思广益，促进了科学民主决策。 四、简短的结论 伴随深圳社会经济的快速发展，深圳基层民主也取得了显著的进步，并呈现多维度的特征。这其中既包括基层群众自治制度的发展，也有基层党内民主的推进；既有自上而下主导下的党组织公推直选试验，也有自下而上的人大代表自主竞选。而这些基层民主的进步，既有全国其它地方所共有的探索，如社区治理模式的创新以及党代表常任制的试验，也有一些特区所独具的改革，如人大代表的自主竞选以及人大代表工作站的运作。 深圳基层民主的发展显然与深圳特殊的经济环境与社会结构有着密切的关系。经过28年的改革，深圳形成了日趋统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，各种所有制经济并行发展，并由此壮大了中等收入阶层的规模，出现大量的私营企业主、白领职员、外企技术人员、高校教师和学生、律师、自由职业者、知名维权人士。这一阶层往往较少受传统计划经济体制内的党政机关和国有企事业单位的利益分配机制束缚，有较强的市场适应能力，他们在经济上与党政机关、国有企事业单位的利益关联度较低。因此，在政治上更具有独立表达意愿的自由选择权。他们大都是民主党派人士或者无党派人士，而非典型意义的体制内人士。他们通过自荐参与人大代表竞选，开始将自己的利益表达诉诸于政治参与行动，显示出较强的政治自主性。此外，他们具有较强的理性，通常选择在法律和制度的框架内为自己争取利益；善于运用博弈的策略，包括调动和聚合集体行动的力量，援引法律和政策当中有利于自己的条款，来和政府讨价还价等等；他们还可以调动更多的资源，从单纯依赖“领导”替他们做主，发展到依靠法定的政治权利来争取自己做主，他们以自发的政治参与行动。在自主参选人大代表过程中，现行选举制度内在的民主竞选精神被越来越多的新阶层人士充分地挖掘，选民联名推荐候选人和差额选举的法定权利正得到更多选民自觉的行使。 与此同时，深圳基层民主的进步也离不开地方政府在主动进行的治理方式与结构的优化调整。市场经济的发展，不仅提高地方政府的经济指标与政府绩效，而且也提升了地方政府的行政效率。为了进一步地优化市场环境，深圳市政府往往先优化自身，以促进招商引资和产业发展等方面的工作。政府推动经济发展的效率扩散到对社会诉求方面，提升了对社会利益诉求的回应度。面对社会结构的转型以及社会矛盾的变化，尤其是业主维权行动，深圳市区两级政府主动适应这些变化，进行“居站分设”和“政党嵌入”的社区治理结构的创新。同样，在社会民主的推动下，政党也主动进行了党内基层民主的探索，分别在社区、机关以及民营企业等进行“公推直选”的改革试验，在宝安进行党代会常任制的探索。这些改革，表明市区两级党委也在推动基层民主方面进行各种尝试，以其通过党内民主的形式来引领和兼容人民民主。 （作者单位：深圳大学当代中国政治研究所） 参考文献： 侯伊莎.“盐田模式”的社区治理体制建构:历史路径、政策过程和制度体系,候伊莎编:透视盐田模式[M].重庆出版社,2006:3－42. 邹树彬.和谐社区建设的民间动力及其运作.邹树彬,陈文编.构建和谐社区——深圳市月亮湾片区“人大代表工作站”个案研究[M].重庆出版社,2007:12－24. 唐娟.以2003年深圳区级人大代表竞选个案为例来看:公民自主性竞选人大代表的动因[J].人大研究,2004(1). 刘娅:“非组织提名”候选人参选的深层透视,唐娟、邹树彬编.2003年深圳竞选实录[M].西北大学出版社,200:324－342. [8] 黄卫平,唐娟,邹树彬.2003年深圳市区级人大代表竞选现象的政治解读[J].北京行政学院学报,2003(6). |
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