| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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嵌入、吸纳、参与：发挥党和政府在城市社区和谐建设中的主导作用 |
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党的十七大报告提出，“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。……健全党和政府主导的维护群众权益机制。”社区的和谐与安定，是社会和谐的基础。近年来，随着住宅市场化的改革以及群众利益意识的觉醒，围绕住宅产权而引发的业主维权现象在我国大中城市风起云涌，出现拉横幅、堵路“散步”、示威游行、集体上访，乃自演化成暴力冲突等一系列维权行为，业主维权已经成为影响城市社区和谐的重要原因。面对不断扩大的业主维权和小区矛盾，如何进行机制创新重新构建城市社区的和谐，成为党和政府面临的新议题。2007年初以来，深圳市南山区开展了“和谐社区建设”的“三年行动计划”，形成了颇具成效的“南山模式”。 总结南山模式的基本经验，可以将这一模式的基本内涵概括为：把执政党的组织资源嵌入到社区当中，主动代表民意，整合利益，引领社会；将体制外的利益诉求吸纳到体制内有序释放，实现公民利益表达的制度化；培育社区力量和居民参与精神，推动社区建设的自治化；通过创新社区党建与基层民主的路径，从而构建起党和政府主导下的群众权益维护机制。 一、嵌入方式，就是激活社区里的政治组织资源，让他们在社区代表民意，整合利益 建立党和政府主导的维护群众权益机制，需要充分挖掘社区里的政治与组织资源，充分发挥社区党组织和党员的作用，让他们成为维护社区稳定的主导力量。南山区通过开展“十百千万行动”和“社区凝聚力工程”，在这一方面进行了有益的探索。 （一）开展 “十百千万行动”，发挥党和政府的传统政治与组织资源的利益整合功能 在应对一系列的业主维权事件过程中，南山区委区政府发现，参与维权运动的成员不仅有外来人口，离退休人员这些单位体制外的人，还包括大量的党员、政府公职人员，以及事业单位人员，他们有时甚至还是运动中的骨干。这使得南山区认识到，必须将这一部分人重新拉回到体制中来，让他们成为社区利益的传递者和社区稳定的维护者，而非激化矛盾的参与者。为此，南山区从2007年3月起开展了“十百千万行动”。 “十百千万行动”就是“培植、树立、宣传、推广十类社区组织典型；组织百名党员和公职人员参选业委会主任及成员；发动千名党员和公职人员担任楼栋长，发展万名社区义工”。这一行动的中心是让党员和公职人员在所居住的社区、小区和楼栋“浮出水面、亮出身份”，积极参选楼栋长、业主委员会成员，以及担任楼栋党建联络员。截止2008年12月，南山区全区党员公职人员担任业委会委员的比例占总数的44%，担任楼栋长比例为63％，担任社区居委会的比例为85％。 “十百千万行动”的开展，充分发挥党和政府的传统政治与组织资源的利益整合功能。这些在社区“浮出水面”的党员和公职人员，作为社区利益的传输者和社区稳定的协调人，成为社区和谐的“第一道防线”。一方面，他们积极参加类社区组织，深入社区楼栋，主动聚合和代表民意，向政府反映小区周边的环境、绿化、交通、治安等问题，实现社区利益表达的制度化。另一方面，他们积极为楼栋居民解决生活中出现的困难和问题，成为楼栋居民的贴心人，良好邻里关系的带头人；主动调处楼栋里的纠纷，引导业主理性维权，并积极协助社区党组织和社区工作站做好调解工作，承担起维护社区稳定、化解社会矛盾的重要职责。 （二）实施“社区凝聚力工程”，重塑党在基层社会的组织网络，发挥社区党组织的领导核心作用 从2007年初开始，南山区在全区实施“社区凝聚力工程”，加强社区党组织的覆盖工作。根据要求，应按照属地化管理原则成立社区党总支，并在有条件的社区成立社区党委；并积极推动社区工作站支部、社区居民委员会支部、业主委员会支部、物业管理公司、社区老人协会支部、社区民营企业支部等的组建工作，强化社区党委在和谐社区建设中的核心作用。2006年末，南山区只有1个社区党总支、165个党支部。截止2008年底，南山区社区党委总数已达到14个，社区党总支58个，社区党委（党总支）覆盖率达到73.5%。 南山区的社区党建，探索了党对基层社会的领导机制。一是党组织服务社区的功能进一步增强。南山社区党组织组建的与党的服务同步进行，形成了“党员负责家庭、党小组长负责楼栋、党支部书记负责小区、党委书记负责社区的党员”的工作机制；此外，楼栋党建联络员还进行“四个必访”，即“在楼栋里对困难家庭必访，对住院病人必访，对下岗失业人员必访，对孤寡老人必访”。二是以社区组织为核心的“多元共治”的社区治理结构得以形成。在社区党委（党总支）之下，吸收社区工作站支部、社区居民委员会支部、业主委员会支部、物业管理公司、社区老人协会支部、社区民营企业支部中有较强议事能力的党员为社区党委成员，形成了以党委为中心，业主、物业公司、社区居委会、社区工作站等多中心治理的社区管理机制。社区党委会成为各方利益沟通协商、妥协谈判的平台，充分发挥了利益协商与平衡的功能，促进了社区和谐。 二、吸纳方式，就是创设群众利益诉求反映的机制和渠道，将社情民意吸纳到党和政府的决策体制中来，实现利益表达的制度化 面对不断上升的维权现象，在不断吸取平息事态经验的过程中，南山区委区政府逐步认识到，对于群众的利益诉求，必须建立畅通的表达渠道，以及有效的吸纳机制，让它们在体制内有序释放。为此，相继开展了“人大代表联络工作站”和“社情民意恳谈活动”。 （一）创设人大代表联络工作站，吸纳和整合社区利益 2005年成立的月亮湾人大代表联络工作站，为人大代表履职机制进行了新探索。这些人大代表联络员都是离退休的党政官员或国企领导，不仅具有较强的社区声望，能够在社区内整合社区利益，代表社区居民；而且也具有很强的政治观念，善于将这些利益有序地反映到政府管道。人大代表联络工作站的工作机制具有两个特点，其一、这些人大代表联络员积极收集片区社情民意，将社区里面普遍关注的热点难点问题，整理成议案，向辖区人大代表反映，由人大代表提交给相关政府部门办理；其二、这些人大代表联络员利用在社区里的声望和政府部门的信任，在辖区交通整治、环境污染、社区治安等事务上，积极调处社区居民与政府的关系，发挥沟通和协调的作用。月亮湾人大代表工作站的经验已经在深圳市普遍推广，截止2008年12月，仅南山区就建立了17个人大代表社区联络站，17名代表被选为联络站站长， 25名热心人士成为人大代表联络员。 人大代表联络工作站具有一定的创新意义。一是创新了人大代表履职机制，使人大代表作用发挥更为经常化和组织化。由于目前我国人大代表尚未实行专职化，面临繁重的工作任务，以及日常履职机制的欠缺，使会议之外的人大代表很难发挥作用。与此同时，由于小区环境、治安、物业纠纷等而出现诸多矛盾，社区居民有着广泛的利益诉求需要表达。人大代表联络工作站的建立，为人大代表经常性的发挥调研、监督和代表功能提供了渠道。二、人大代表联络工作站还成为连接政府与社区群众的平台。周边居民遇到麻烦、纠纷时往往会向人大代表联络员反映，同时这些联络员也会主动调查社情民意，并将收集的信息整理成议案，提交人大代表，再由这些代表向政府反馈，进而转化为政府决策。经过这些环节，社区的利益诉求被有序地吸收到体制当中释放，实现了政府与社会的良性互动。 （二）开展社情民意恳谈活动，疏通社区利益诉求表达渠道 为了方便社区群众有更为通畅的利益反映渠道，南山区南山街道依托社区工作站开展社情民意恳谈活动。这一活动的基本机制在于：一是成立社情民意恳谈活动小组，由辖区人大代表、政协委员、业委会委员代表、居民代表和社区工作站成员共同组成，收集社情民意、召开居民恳谈会，督促社区工作站解决或向上反映社区热点难点问题、向居民反馈调处结果等。二是建立社情民意信息员队伍，主要由社区内的居民代表、楼栋长、物业管理公司、驻区单位等组成，作为掌握社情民意的辅助力量，定期联络社区居民，收集社情民意。三是建立社情民意信息管理系统，对所有的社情民意实时记录，跟踪管理，使社情民意录入、上报，分流、结案、考核等都可以通过信息平台完成，形成电子台帐，做到责任清晰，处理规范，做到事事有落实，件件有回复。 社情民意恳谈机制的建立，为社区群众协商利益，化解矛盾提供了平台。一、社情民意恳谈机制实现了“小区民主”，通过社情民意恳谈会这一多元参与的治理平台，小区的主要利益主体，业主代表、业委会、物业公司、社区居委会、社区工作站等充分地协商利益，化解纠纷，由社区居民自己解决自己的问题，将矛盾化解在小区，从而维护了社区的和谐。二、社情民意恳谈也是政府吸纳民意的一个创新，由恳谈会所收集的社情民意，如何在社区层面无法解决，也可以由社情民意信息管理系统上报上级政府，进而成为政策制定的重要依据。 三、参与方式，就是构建居民参与的平台和机制，培育社区居民共同意识，形成和谐的邻里关系 社区自治既是社区建设的方向，也是社区和谐的重要途径。通过发动社区居民参与社区事务和社区活动，不仅有利于培育社区认同度和社区归属感，也有助于为社区和谐提供自发的民间动力。南山区通过鼓励居民自治和参与社区文化、爱心驿站等活动，培育社区归属感，从而形成和谐的社区氛围。 （一）推行社区居民评议与听证制度，提升社区自治能力 南山区探索社区居委会的自治功能，建立社区居民评议与听证制度。一是建立社区居民评议制度。社区居委会成员每半年对社区居委会主任和副主任进行一次评议，社区居民每年对社区居委会和社区工作站进行一次评议，评议成为社区居委会和社区工作站向居民负责的重要途径，并且在评议结果基础上，社区居委会和社区工作站要提出相应的整改方案。二是建立社区居民听证会议制度。由社区居委会召集，社区居民参加，对涉及社区及居民利益的相关事项和重大问题进行听证，被听证的社区工作站、物业管理公司、业主委员会等要做出回应，阐明情况，听证结果向居民公开。 社区居民评议和居民听证会议制度，深化了社区自治的机制。社区居民委员会是社区群众自治组织，也是实现社区自治的重要载体。随着深圳市推行“居站分设，一站多居”的社区治理体制改革，社区居委会的大部分“行政事务权”由社区工作站行使，而其自治功能又在很大程度上被新兴崛起的业主委员会所分享，社区居委会有被边缘化的趋势。社区居民评议和居民听证会议制度，进一步巩固了社区居委会的自治功能，也提升了社区居民参与社区事务的自治能力。 （二）开展特色社区文化活动，凝聚社区归属感 南山区通过培育典型、以点带面，坚持“一社区一特色、一社区一亮点”，先后开展了一系列特色社区文化活动，如安乐社区突出军警民共建，全力打造“双拥和谐社区”；松坪山社区建设“爱心驿站”，推进和谐企业建设；海湾社区以“社员节”等传统节日为载体，开展“大盆菜”、“百家宴”活动；蓝海岸社区开展社区教育活动，以社区论坛、知识讲座为载体，进行科普、法律以及家政知识普及活动。 富有特色的社区文化活动，不仅激发了社区群众参与社区活动的热情，同时更凝结了社区共同意识。社区是社区居民共有、共治、共享的生活和休憩空间，社区的和谐与安定关系着社区的每个成员。社区文化活动的开展减少了社区居民之间的隔膜，增进了社区居民之间的认知和交往，有助于形成一种和谐融洽的社区氛围。 （三）开展社区爱心慈善活动，构建充满关爱互助的邻里关系 南山区以“爱心驿站”为载体，开展社区爱心慈善活动。“爱心驿站”坚持“政府推动、社区主导、关爱互助、自愿平等”的原则，发动社区居民、驻区企事业单位为“爱心驿站”筹集慈善款物。在具体服务上，“爱心驿站”涵盖了社区关爱互助服务、社区暖人心特色服务、社区公共服务，以及弱势群体关爱服务。在活动方式上，通过搭建“爱心驿站”虚拟平台，利用网络发布信息；依靠各社区慈善联络点和捐助接收点接收款物；开展义演、义卖、义赛、企业冠名文体活动；可设立爱心货架，存放辖区居民和企事业单位自愿捐赠的物品等。 “爱心驿站”的开展，不仅吸引了社区居民的广泛参与，实现了社区共有共享的格局，而且更凝聚了社区成员之间的共同意识和社区归属感。“爱心驿站”促进了邻里之间互助互爱、守望相助的良好氛围的形成，体现社区人文关怀与和谐邻里关系。同时，很多受到帮助的低保户、困难户家庭也积极地参与楼栋管理、社区治安维护与社区环境的整治活动当中，形成一种互帮互助，共创和谐的局面。 四、南山模式的讨论 面对社会利益多元化和住房私有化而出现的各类社区矛盾和冲突，南山区进行了和谐社区的创建工作，探索出嵌入、吸纳与参与的三种路径，主动吸收群众利益诉求，在政府与社区之间建立利益传输的渠道，构建起党和国家主导的群众权益维护机制。南山模式所具有的探索意义，就是“多元化社会+个性化社区”的模式，即立足于社区矛盾的最大源头，充分挖掘社区内部的和谐资源，探索社区纠纷的解决机制，创设居民利益表达和参与的平台，让社区矛盾尽量消化在社区之内，让社情民意及时地反馈到党和政府的决策之中，避免了社区矛盾的激化，实现了社区的和谐。 立足于南山模式，进一步探讨社区和谐的治理之道，可能还需要关注这样一些问题： （一）如何看待人民群众的利益诉求问题。长期以来，我们对于人民的利益采取的是一种大集体主义的观念，即将人民群众的利益看成是一个全体的概念，一个楼栋、几个小区，一个社区则被视为个体的、狭隘的、局部的利益；换言之，可以为了全体和公共利益牺牲这些局部的或者个体利益。所以当社区出现矛盾纠纷时，地方政府总是将维权业主看作一种“闹事”和“捣乱分子”，甚至使用阶级斗争的眼光看待，明显偏向于开发商和物业管理公司，进而激化了矛盾。要善待人民群众的利益诉求，就必须按照科学发展观的精神，坚持以人为本，积极回应部分乃至个别群众的利益诉求，畅通利益表达的渠道，甄别并满足群众的合理利益要求。 （二）如何实现组织嵌入与群众参与之间的平衡。当前我国城市社区建设存在两种鲜明的倾向，即政府主导模式和群众自治模式。然而在当前的中国国情下，政府与社会合作共同建设社区是一种最为切实可行的模式。在社区共同意识和社区认同度欠缺的背景下，一味追求社区自治与基层民主只会使社区陷入瘫痪状态；同样，过分依赖于党和政府的主导，则势必出现一个高成本、低收益的社区建设局面。和谐社区建设既离不开党和政府的作用，更离不开居民的自发参与。要通过机制创新，在政府与社会协同治理，官民合作方面进行一些新的探索。 （三）如何处理党员公职人员的角色冲突问题。南山模式的一个重要探索，是发挥居住在小区里的党员和公职人员在化解矛盾和协调利益上的作用。然而，他们有时也会面临角色冲突的尴尬处境，即作为社区居民的一员，他们要整合社区居民的利益诉求，代表他们向党和政府有序表达；另一方面，他们也负有协助党和政府做好群众工作的职责。当进行市政工程建设、房屋拆迁等政府与社区直接的矛盾和冲突时，他们则面临着究竟应该代表哪一方的角色冲突，这一问题的解决尚待进一步的探索。 |
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