| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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法定机构及其在公共服务体系中的特殊作用 |
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待传……法定机构及其在公共服务体系中的特殊作用 傅 小 随 完善的公共服务体系通常都由多个层次和众多不同类型的公共服务组织所构成。其中政府是居于核心地位并承担基础性公共服务职能的最主要公共服务组织。其它组织可以按照和政府关系的紧密程度不同而划分成不同的层次。在目前的中国，这个层次依次为担负公共服务职能的直属事业单位、差额拨款事业单位、财政补贴事业单位、企业化经营事业单位、担负特殊公共服务职能的国有企业、作为政府固定采购对象的民营公共服务机构、纯民营非赢利性公共服务机构、因中标等而临时性具有部分公共服务属性的赢利性民营企业，以及一些具备混合属性的公共服务或半公共服务组织、非企业民间公共服务组织等等。随着改革的深入进行，公共服务体系的层次会越来越丰富，组织形态会越来越复杂化。但是，目前中国还没有成熟运营的法定机构这一特殊公共服务组织形式，它还仍然处在试验过程之中。因此，我们对它的实际价值和可能存在的问题等有必要加以认真研究。 一、法定机构及其特性 法定机构是政府为履行专项公共管理或公共服务职能而设立的非部门性、半独立性公共组织。多数法定机构依照专门法律法规设立，拥有专门法定权力，行使法定职能，对社会呈现的是半官方面孔。它们和政府部门的重要区别是不占行政编制，人员不属于文官或公务员系列，因此其录用、考核等不依照《公务员法》进行，享有较高的独立人事和分配权。它们不按一般的行政程序运作，不受专门行政法规的约束，而是享有更大的自主性和灵活性。它们可以进行类似企业经营性质的活动，一些特定的法定机构还可以在一定程度上赢利。法定机构一般被要求自负盈亏，至少不是如政府部门和传统事业单位一样在财政部门的监管下全额使用财政经费。如果出现属于提供公共服务过程中的正常亏损，则财政向其提供合理的补贴。 法定机构的内部管理通常实行董事会或理事会-经营层-员工模式。这种架构使它们看起来很象典型的企业。但和企业的明显区别是，作为最高领导层的董事会或理事会一方面在构成上较为特殊，其主要领导者一般是由政府指派的高级官员担任，其他成员则包括专家、社会监督人士和员工代表等，以体现其公共组织的特征，保证其在运作上的公共服务性质；另一方面，它们的运作必须和其它公共部门一样具有充分的公开性，决策过程是在政府、公众特别是服务对象的监督下进行的；和传统事业单位的区别是，它们拥有包括财产处置、资金调配使用等在内的更大经济权限，和包括招录、辞退、职务升降、待遇确定等在内的较高人事自主权，同时承担绩效考核及相应的责任；和一般民间组织的区别是，它担负政府的公共管理使命并接受考核，并是独立经济实体，具有工商企业的运营职能。 法定机构的这种和政府部门、事业单位、企业与民间组织皆有相似之处又最终“四不象”的属性，正是它们的优势所在，就是作为一种特色鲜明的公共管理和公共服务组织形态，能够将上述各种组织形态的优势集中进来，尽可能避免它们的缺陷，既给国家和公众提供优良的公共服务，同时又显现出很高的效率性、灵活性。政府部门和传统事业单位承担了公共管理和服务中比较核心、基础和需要均衡提供的部分，而法定机构则以代理执行的方式履行政府职能中比较外层的、有一定针对性并且对灵活性要求较高的部分，用接近市场经营的方式实现这个目的，因此可以避免传统纵向政府职能部门因程序、法规的约束性太强而造成的保守、迟缓、僵化以及针对性较差的痼疾。当然，由于严格绩效考核的原因，法定机构的灵活性是始终围绕着政府确定的绩效目标而展开的，并不是随心所欲、没有边界的。 二、法定机构在公共服务体系中的特殊作用 法定机构的特殊组成方式、运作模式及其在公共服务体系中的特殊定位，使它们能够表现出标准纵向政府部门和传统事业单位等所难以发挥的特定作用。 首先，法定机构可以用交易和收费的方式向有特定需求的对象进行针对性的公共管理，提供针对性的公共服务，使管理和服务既有效率又有质量，避免浪费。如新加坡的建屋发展局就通过向低收入阶层提供廉价组屋解决居民的住房问题。由于这个使命不具备普惠性特征，若由政府部门直接实施就要么容易陷入低效率状况，要么容易引起关于公平的争议。而由法定机构来执行这个使命，则可以有效避免这种两面性缺陷。再如新加坡的邮政储蓄银行通过利息优惠政策吸引居民存款，大大提高国民储蓄率，曾给经济和社会发展提供了强大的资金支持，增强了政府的资源调动能力。这种服务兼管理的功能就既不适合一般政府机构、也不适合典型商业机构来履行，因为那样会带来公平、效率和监控上的难题。正是法定机构的特性使它更适合发挥这种作用。 其二，法定机构可以在行政编制受到严格控制的情况下解决政府公共管理和服务职能膨胀带来的压力问题，为政府职能部门减轻相应的负担。“小政府”是一种理想，但这里的“小”其实是相对于不合理的膨胀而言的。正常情况下，经济社会发展不断加速，城市化和全球化步伐加快，社会对政府公共管理和公共服务的需求是相应增长的。而典型政府职能部门的规模不可能同样不断快速扩张，传统事业单位也存在同样问题。由于法定机构能够以自负盈亏和企业化管理的方式存在，因此它对财政不会造成更大压力，也非常有利于缓解社会对“大政府”现象的担忧。加上运行过程的灵活性和效率性，法定机构就能够很好地承担既为政府减压、又为社会提供良好公共服务的责任，是一个一举两得的模式。例如，一些专业性技术机构，在目前情况下可以应社会大众需要，向他们提供来自公共部门的具有权威性、公正性的检测、鉴定和分析服务。它们就可以由事业单位改造为法定机构。这样既可以减轻财政负担，腾出相应编制给更需要的普惠性政府公共服务，又可以改变这些单位的衙门工作方式，大大提高工作质量，改善服务作风，减少对政府公共服务部门态度和效率方面的舆论指责，树立更好的公共部门服务形象。 其三，法定机构可以留住和吸引更多的人才从事公共管理和公共服务工作，并且可以利用其董事会或理事会的特定组成形式，吸纳社会管理精英的智慧，为改善公共部门管理和服务做出贡献。典型纵向型政府部门由于实行严格依法行政、按程序办事、过程导向和规则为本的原则，使其难改刻板僵化的面貌。虽然在如目前中国这样的环境中，在就业压力巨大的情况下高层次人才不得不纷纷涌入争当公务员。但实际上很多人不喜欢、不适合在那里工作。而法定机构既具有公共部门的地位，又比政府机构更灵活宽松，非常适合热心从事公共服务工作同时又喜爱专业性、要求适度灵活性的人才。因此，法定机构在为公共管理和公共服务延揽人才方面必然大有作为。另外，由于法定机构的董事会或理事会在组成上依法必须具有一定比例的行业管理精英、专家学者和员工代表参加，他们也实行任期制。因此，在法定机构的管理特别是决策过程中，就具备了吸收他们的智慧为公共管理服务的正式通道。虽然这些人一般不在法定机构享受薪水，但在这个既充满信任和荣誉感又凸显重要性的公职位置上，他们都会自愿贡献自己的能力、精力和专业知识。这使得法定机构的管理比纵向政府职能部门和传统事业单位具有更有效的公开化、民主化机制，也使其决策更具科学性的保障。 其四，法定机构也是政府公共管理和服务相应责任的分担者。随着公共服务辐射面的日益扩大，政府公共管理职能也不断扩张，同时相应社会责任压力也越大。在这种情况下，愚蠢的管理思路是政府全部自身承担一切任务和责任，然后导致一个效率低下、公众抱怨的结果。聪明的思路则是充分放手，发挥半政府性质公共部门的作用，节约资源，提高效率，同时由一些直接提供服务的半政府部门担当缓冲社会压力的角色。例如当2000年香港社会对公共房屋出现的问题提出尖锐批评时，作为法定公营机构的房屋委员会主席就以本人辞职的方式在相当程度上担当了责任，使政府摆脱了充当直接责任对象的局面，很好地发挥了缓和形势的作用，也更有利于政府及时总结经验教训，改进管理和服务水平。 三、新加坡、新西兰和香港的法定机构及其在各自公共服务体系中的作用 以法定机构充当公共管理和服务的主要力量并取得巨大成功，新加坡是最具典型性的国家。早在19世纪时，新加坡就已经有了法定机构。但直到上世纪中期以前，已经建立的几个法定机构，例如新加坡港口局(SHB), 新加坡改良信托局(SIT), 新加坡电话局(STB)和中央公积金局(CPF)等发挥的作用都很有限，因为作为英国殖民地的新加坡奉行的是英式自由放任市场经济，加上整体社会管理模式和发展水平等时代原因，公共部门不具有主导性的地位和作用。人民行动党执政以后，改自由放任政策为积极干预政策，充分发挥政府和其它公共部门的作用，推动经济发展、基础设施、公用事业和社会管理健康快速发展。而法定机构在其中的作用尤为突出。其中，在促进经济发展方面，法定机构的作用概括起来讲有以下几个主要方面。 一是在法定业务范围内并按照所属部门的要求进行有关政策措施的制订和推行。虽然法定机构总体上说区别于政府的部门，在地位上应该属于执行性、服务性机构，但由于它们都负有专门的法定公共管理使命，并且组织管理体制上具有更高的自由度，因此，它们可以在国家法律和政府政策的框架下制订具体操作性、细则性的政策措施，以保证更好地完成使命。例如贸易发展局就可以制订和推行一些促进贸易发展的政策措施，包括扣税、减税等，以帮助企业拓展海外市场，减轻它们的财务负担。 二是利用自己掌握政策和海外各国发展动向的优势，通过图书报刊、研讨会和接受咨询等方式向服务对象提供信息咨询服务，提供发展方向和策略方面的引导服务。法定机构拥有政府部门的便利，同时并不将眼光局限于某一个产品领域，因此相对于企业而言具有站得高、看得远、视野宽、信息全面准确的优势，可以发挥企业经营公共帮手的作用。 三是给企业发展提供一般性宣传推广、具体行业甚至产品市场开拓以至直接财政援助服务。法定机构相对于企业而言具有赢利方面的超脱性，某种程度上又可以代表国家，代表一个行业，这种便利很有利于它担当行业的包装策划、整体形象宣传的角色。而在特别需要的时候，会通过专门的发展计划直接资助开拓市场的企业，并且避免了政府直接资助企业的不利形象。 四是进行技能和管理培训，提高企业人员素质和能力。 五是直接进行资本运作，包括股权买卖、战略投资等，寻找有利商机，介入行业发展过程，抓住关键环节和时机，引领和掌握行业发展趋势。 新西兰的法定机构是全部2000多个皇家实体中的一部分。皇家实体是根据1992年《公共财政法修正案》规定的管理原则设立的。它们既不是政府组成部门，也不是国有企业，但因为以不同方式使用财政资金并承担公共管理、公共服务职能及相应的责任和义务而成为国家公共服务体系中的一大类别。理查德.诺曼将其归入这个体系中介于政府组成部门和私人非营利组织之间的第二个层次 。除了少量专门承担经营性公共服务的国有企业和信托机构是依据公司法设立的私法实体外，其大部分是公法实体，接受《公共财政法》第四部分的管辖。 这部分皇家实体除学校外又可以分为三个类别，即：独立的皇家实体，可以自主决策、自主执行，很少受政府部长的控制，运作上也不要求和政府政策保持一致；皇家代理人，承担“非独立的行政职能”，主要是服务提供，特别是政府政策法规范围内的公共服务提供。它们和政府部门保持一定的距离，主要负责行政执行；自治的皇家实体，也承担“非独立的行政职能”，但它们重视影响政府的政策，运作上也不需要政府部门的高度控制。这部分皇家实体总体上看起来和中国的事业单位很相似，但在几个方面有所区别，一是它们“拥有独立于皇家政府的法律地位” ，二是它们“通过政策性部委间接向部长汇报，可以引入竞争机制” 。三是在治理结构上它们采取理事会模式，这个理事会在职能和结构上和大型企业的董事会基本一样。四是它们要接受主管部门和国会的定期绩效评估。特别是依据“法定的独立职能”设立的独立的皇家实体可以直接向国会或法院负责，以摆脱政治对其履行职能的影响，例如负责监督执行《商业法》和《公平贸易法》的商业委员会等实体。 皇家实体制度实施的目的就是利用自治组织的独立特性，引入商业机构的效率运作模式，使公共服务的提供减少政治的影响，提高服务效率和质量。为达到这个目的，90年代以来，新西兰将许多原本由政府部门负责的公共服务职能转移到皇家实体，例如新西兰专业技能局就负责提供专业特长补贴，安排产业培训；专业资格事务局就负责开发并维持综合的、可获得的、有弹性的国家专业资格框架；职业服务局负责提供高质量的职业信息、建议和指导服务，等等。 香港特别行政区的法定机构也因为克服官僚制度的僵化、减轻政府负担、提高公共治理水平的需要而在改革中得到确立和发展，并发挥着公共服务体系中重要一环的作用。进入80年代中后期以后，如香港新机场这样大型基础设施建设和管理运营事务等公共服务、社会管理类需求大增，但政府部门却无力仅凭自身力量完成所有使命，香港政府管理也出现了不堪重负的情况，加上文官体制固有的严格规则约束、程序导向，比较刻板僵化、保守，所以不能适应新形势的需求。在这种情况之下，香港根据英国等发达国家70年代末以来的新公共管理改革理念，借鉴其改革方法进行了较大规模的公营部门改革。这项改革的基本精神是去官僚体制化，努力扩大公共部门运作的商业化范围，并尽可能在一些领域推行私有化或借鉴私营部门的管理体制改造公共部门，以让市场机制在公共部门管理中发挥重要作用，解决官僚体制在新形势下的不适应性问题。总之，政府公共管理的执行性、服务性事务尽可能放到传统行政系统之外运行，而政策部门则集中精力提高政策的水平和质量。 改革最具特色的内容包括非部门性法定机构的设立和运作、营运基金的设立和运作以及公共公司的设立和运作等等。其中，香港的法定机构与新加坡的法定机构有很高的相似性，它“（1）受某项法律或条例授权，替代政府提供某项公共服务；（2）其活动受政府资助，并接受政府监督；（3）政府指派其中的部分或全部成员；（4）其绩效的评估由政府做出；（5）其是否具有存在的必要性由政府决定”。 可见，法定机构事实上是不受公务员体制管理的政府的代理执行部门。法定机构改革有两个内容，一方面，原由政府直接管理的公共服务单位转移到法定机构，例如将政府医院转交新成立的法定机构医院管理局管理。另一方面，新设立的公共服务项目也交由新成立的法定机构担当，例如1992年新成立的雇员再培训局就是如此。 四、中国法定机构改革应注意的关键问题 从新加坡、新西兰和香港采用的法定机构这种特殊公共服务组织形式的特性上看，它带给公共服务体系的最主要价值有四方面。一是作为公共部门它保持着高度的、典型的公共性，这一点和传统的以纵向控制为特点的政府部门没有任何区别。公共管理和公共服务是它们的最主要职能。即使有些法定机构需要接受政府部门的监管，但也不会带上从属于这个政府部门的权力和利益的特征。合同管理、绩效考核还使它们与监管部门之间保持一定张力。史克（Schick,2001）认为，“新西兰是世界上合同制管理最彻底的国家” 。二是为了保持公共性，它们必须保持相当程度的独立自主性。新西兰的独立的皇家实体、自治的皇家实体、皇家代理人等都被设计为和主管部门保持一定距离，不需要直接指挥控制。虽然理事会成员多数是任命的，但“公务员作为官员一般并不参加理事会，理事会成员中也很少是政府部门的雇员。政府部门现在并不会代表部门操纵任免过程”，而是按照《理事会任命和引进指导原则》进行 。三是内部治理结构保持高度的公开性。理事会制度就是保证之一。而绩效合同及其考核结果的公布、财务和服务程序与数据的公开更是重要的制度保证。这一点香港的公营法定机构是很好的榜样。四是组织结构形式的扁平化和相应价值目标与激励方向的非官本位化。法定机构组织结构形式绝不能照搬行政部门和传统事业单位的纵向控制模式，形成同样的官僚机构，使管理模式行政化，内部机关日益坐大，自我服务侵占越来越多本来应当用于公共服务的资源，从而将这种新型公共部门变成又一个由少数人放肆汲取公众利益的有利平台，而最需要的公共服务反而越来越远离对象。 中国试行法定机构体制必须注意采取足够的措施保证这种体制的特性不被抹杀或消融。这是最可能发生的一种情况。从目前许多实行企业化管理的事业单位的情况来看，类似的毛病已经暴露得越来越充分，这就是：企业管理经费开支方面的自主权被扭曲为随意性，而事业单位组织人事管理方面的规范性被发展为登峰造极的官本位，一种比行政机关更森严的等级控制制度。内部分配则依据官位等级进行。这种管理使得改革所追求的灵活性被主要用在了方便自我分配方面而不是提供公共服务方面，公共服务需要的灵活性反而被变本加厉的官僚化所取代。换言之，两种体制结合后各自的危害被用1+1>2的方式放大了，两种体制原有的优点却变得更小了。这就是改革最需要防范的越改越糟糕的恶效应。 （作者：中共深圳市委党校行政管理学部主任、教授，深圳大学当代中国政治研究所研究员） |
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