| 当代中国政治研究所 | ||||||||||||
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从行政问责制到公务问责制 |
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待传…… 从行政问责制到公务问责制：概念、功能和问题 傅 小 随 自行政问责制引入我国政府管理实践以来，其产生的实际效果是有目共睹的，确实已经在一定程度上改变了责任政府建设缺乏抓手、难以真正落到实处的问题。政府工作人员的责任意识大大增强，工作责任的追究有了一条正常渠道，公众的监督也增加了新的依据和途径。但同时，行政问责制的局限性也暴露得非常充分，不仅存在着大量按现行制度完全应该追究却最终无人追究的责任事件和责任人，而且还面临着更多责任事件和责任人，因现行行政问责制度在内涵和外延上的不匹配而大面积整体性游离在责任追究机制之外的情况。因此，完善问责制度首先应该从改变其形态开始，将现有的“行政问责制”升级为“公务问责制”，从名称到内涵和外延上对其加以扩展，形成一个涵盖面更广、效能更显强大和接受性更好的新形态制度平台。其依据和意义可以从以下五个方面予以体现。 一、现有行政问责制在概念上的局限性及其后果 现有行政问责制概念囿于制度设计之初观念上的限制，即将问责的范围确定在狭义行政机关及其工作人员，将问责理解为是对直接行使行政管理权力的机关和工作人员的责任追究。从人事制度的意义上说，就是行政问责制只针对占用行政编制的公务员，由他们造成的责任事故才能够运用问责制予以追究处理。这和早期行政管理学对“行政”的界定有较高的一致性，也和实践上问责操作的法律界线清晰明确有直接关系。同时，这也和行政问责制从国（境）外引进到我国之时的本来面目相一致。然而，我国现阶段的国情是，大量非政府机关正式在编工作人员在实际上从事着政府公共管理工作，许多甚至在行使着法定的执法职责，处在直接和公众利益密切相关的窗口或一线管理位置。其中除了部分占用事业编制的公务人员之外，许多更是仅仅占用工勤人员编制，更有一批编外人员或者临聘人员。他们或者以协助、辅助公务员工作的面目出现，或者直接以政府工作人员身份行事，事实上行使着国家行政管理的权力，也在事实上属于行政管理人员。在这种情况下，由他们的工作责任心和技能甚至动机等原因造成的责任事故，就往往不能用行政问责制予以查处追究。如新闻报道的《武汉城管打伤人澄清是临聘所为》就是众多这种事件之一 。久而久之，这也成为某些政府部门或工作人员违法行政的一个便捷出口，方便他们故意雇佣临聘人员身份者去从事必然带来侵害公众利益或者损公肥私的活动。这也是近年来许多责任事故一旦被披露，这些部门就总是用“临聘人员”来充当推卸责任惯用手段的制度原因。 这就是说，随着公共管理学的兴起以及它和行政管理学在内核上的重叠关系为人们所认识，特别是行使公共事务管理权力的形式日渐多样化，以授权、任命甚至合同购买等比较间接的方式履行政府公共管理职能的领域越来越宽，由此引起的责任问题也越来越多地呈现在人们面前，相应的责任追究难题便使纯粹的“行政问责制”显得难以应对。在某些场合，动用行政问责制既让问责主体感到名不副实，也让问责客体甚至社会公众有错愕之感，甚至致使部分责任事件通过半概念狡辩式的途径滑脱追责。 所以，从“名正言顺”的意义上说，“公务问责制”将可以避开这个模糊区域，把全部行使公共权力、从事政府性公共管理工作过程出现的责任问题正当合理地纳入名下。 二、新《监察法》精神与问责制形态改变的契机 2010年6月25日修订的《中华人民共和国行政监察法》与1997年版本的《中华人民共和国行政监察法》相比发生的重要变化之一，就是顺应时代变化和问责制实践中遇到的问题，特别增加一个条款，作为第五十条：“监察机关对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察，适用本法。” 新《监察法》这一条明确规定将通过“授权”途径从事公共事务管理活动的组织和人员纳入监察范畴，因此监察工作就不再是原来意义上侠义的行政监察，而事实上成了“公务监察”。这里的关键词有两个：一是授权，二是职能。换言之，经过授权具有公共事务管理服务职能的组织和人员，就要和正式在编的公务员一样接受监察法的约束，成为监察的对象。因此，由他们的工作造成的责任事故，顺理也应当可以适用于各种问责制，接受相应的查处。 这就是说，新《监察法》给问责制形态的改变提供了足够充分的法律依据，提供了一个很好的契机。结合第二条的修改，“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”， 以及第十八条修改中的相应内容，可以说，由于监察对象从法律上扩大到间接行使公共管理职能的组织和“其他”人员，“公务问责制”概念及与之相适应的制度形态改变就是一件顺理成章的事情，它不仅会使其更加符合监察工作的实际，减少不必要的误解或曲解，也有利于监督对象和社会公众的理解和接受，因此既有必要性，也具备可行性。 三、行政问责制与“公务问责制”的概念融合与充实 但是，公务问责制概念的推出并不意味着行政问责制概念完全退出历史舞台。所谓形态改变主要是指平台扩大、视野内容放大和内容扩展，以及由此产生的问责制概念充实。而针对正式国家行政机关及其公务员的问责行为，仍可使用行政问责概念。在那些既有正式公务员责任又有授权公务人员责任的复合性责任事件的处理中，公务问责制概念也同样显得更适合一些。在这个意义上说，“行政问责制”是“公务问责制”的最核心内容，如同行政管理是公共管理的主要部分一样。反之，也可以说“公务问责制”是对“行政问责制”概念的一种充实。 因此，从概念上讲，“公务问责制”和“行政问责制”的内涵没有明显的区别，都是指对政府各公共管理工作部门与工作人员、下级政府主要负责人由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。微小的区别仅仅在于，问责实践中将不会再如近年来那样，一些地方政府负责人把问责制用作惩罚举报自己或者惩罚那些对自己有不满情绪的下属的工具，或者反之为了掩盖自己工作部门的严重过失责任、应付社会和舆论的追问，而敷衍塞责地用部门内部损失的借口轻描淡写地处理责任人。“这种问责，只能说是一种迫于外部舆论压力做出的掩人耳目的障眼法，对问责官员并无实质影响，也是一种对公共舆论的不负责任的虚假的回应” 。因为，公务问责制仅仅从字面上就已经十分明确所追问的责任在公务范围内，而不是纠缠于部门利益和内部上下级关系的好恶。当然，实践中公务问责制是否仍然被一些地方或部门曲解或者错误使用，那是问题的另一方面。 从词性上看，“行政”与“公务”二者皆可作名词和形容词使用，可以为“问责制”定性和标明范围。在这一点上，两个概念的混合或交叉使用不会带来各种歧义。 两个概念的区别主要在于其外延的范围大小不等，即公务问责制将政府问责的范围扩展至各种直接间接行使政府公共管理权力的公务活动机构和个人。 四、“公务问责制”可能带来的变化与问题 自《监察法》修订以来，问责制事实上已经变成了公务问责制，不同的仅仅是名称还未变化。对实践引起的改变主要是被新纳入问责范围内的公共管理机构和人员，必须要对履行公务的行为和过程更加规范化，避免因触犯问责规定而遭到处罚。应当说，这对提高公共管理和服务的质量、促进依法行政是一付有效促进剂。与此同时，监督部门的工作内容得到了相应的扩展。从这个角度说，如果采用新的名称，可能带来的问题应该主要是在具体技术方面，包括开始时的适应性，二者的对接使用和在不同场合下的转换使用等等。例如，一开始甚至会有人对名词概念进行咬文嚼字式的纠缠，以为减轻处罚寻找借口；也可能会出现在问责过程中对不同身份人员的概念适用性争论，以及文书制作上如何彼此对应、前后对接，如何在适当的时候转换使用等等。 当然，综合起来考虑可以看到，“公务问责制”在使用过程中也容易在一定程度上产生另外一个问题，就是因词语使用习惯而自然溢出“公务”问责制的本来层面，扩散至自体监督以外的范围，从而造成误解。因为，“行政”问责制概念能够十分清晰地标明它是一种行政机关内部问责的制度，是同体问责，属于政府自我监督的范畴，因为人们都可以认为它是一种“行政的”问责，而不是泛泛而言的“对行政”的问责。而公务问责制从字面上缺乏这样一种标识特征，我们只能将其理解为“对公务的”问责，而不能理解为“由公务发起的”问责。所以，公务问责制很有可能会被不明就里的人误解为一种包括了政治问责、法律问责和社会问责等的完整问责制度，从而使概念承载了过多的职能和过深的内涵，最终导致一些纠缠不清的争议。 而这种误解的可能性则恰恰源于“公务”和“行政”两个词之间的隐性差别：我们在多数场合下将“行政”理解为是一个指代主体的概念，是公共管理主体的标志词，除非将其理解为缩简了的“行政事务”，否则它的主体指代特性是不可否认的。相反，“公务”则十分确定是一个指代客体的概念，是公共管理事务亦即客体的标志词。由于这个客体和任何一个公共管理主体都可以对接，但又和任何一个主体都并不对等，因此它存在着和其他主体混接的误解可能。这正如“行政管理学”是一门从主体范围来界定的范围狭小且十分清楚的学科，而“公共管理学”则是反过来从客体范围来界定的范围宽泛且有一定模糊边界的关系一样。当然，如果正式确立公务问责制概念的地位，相信随着其实践中使用范围的清晰界定，这种误解的问题会越来越小直至消失。 从上述分析可见，在排除了词义上可能的误解之后，公务问责制概念是完全可以引入以正式使用的，其主要价值就是能够使问责制保持和新《监察法》的一致性，名正言顺地扩大问责制的外延，解决实践中将在编公务员以外其他从事公共管理和服务的工作人员纳入问责体系中来的问题，防止出现更多利用这一漏洞故意制造公共管理责任事故的现象，提高公共管理的效能和效率，使行政更多地赢得社会和公众的认可，从而极大地提高政府的公信力，改善政府在人民群众中的形象，增强公众对政府的信任程度。同时也非常有利于政府全面完整地规范行政管理行为，促进行政管理队伍进一步提高管理素质，强化约束，从而为打造责任政府创造更坚实可靠的基础。 |
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